FORUM MENSCHENRECHTE

Greifswalderstr. 4

10405 Berlin

verantwortlich

Ute Hausmann, FIAN

u.hausmann@fian.de

Vorwort 3

Kurz nach der Regierungsübernahme in Herbst 1998 musste die rot-grüne Bundesregierung in Genf einen Bericht über die Lage sozialer Menschenrechte in Deutschland vorstellen, der von der Vorgängerregierung eingereicht wurde. Im Januar 2000 hat die Bundesregierung einen neuen Bericht vorgelegt, der im August 2001 vor dem Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte der UNO behandelt wird. Dieser Bericht stellt im Wesentlichen eine Aktualisierung und Ergänzung des vorhergehenden Berichts dar.

Das FORUM MENSCHENRECHTE möchte dazu einladen, anhand dieses Berichts eine Bestandsaufnahme der Lage sozialer Menschenrechte in Deutschland vorzunehmen, und fordert die Bundesregierung dazu auf, die abschließenden Bemerkungen des Ausschusses öffentlich zu diskutieren. Das FORUM MENSCHENRECHTE begrüßt die Tatsache, dass ausgewählte Organisationen während der Erstellung des Staatenberichts zur Kommentierung aufgefordert wurden, leider jedoch mit einer zu kurzen Frist, die eine Kommentierung für die meisten Organisationen unmöglich machte.

Mit der Veröffentlichung des vorliegenden Kommentars zum 4. Staatenbericht der Bundesregierung möchte das FORUM MENSCHENRECHTE aufzeigen, dass soziale Menschenrechte in Deutschland noch immer nicht voll verwirklicht sind. Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hat in der Vergangenheit immer wieder die mangelnde Umsetzung der im Pakt verankerten Menschenrechte betont. Es ist an der Zeit, dass in Deutschland soziale Rechte als Menschenrechte anerkannt werden.

Der vorliegende Kommentar wird von den einzelnen Trägerorganisationen des FORUM MENSCHENRECHTE entsprechend ihrem jeweiligen Aufgabengebiet und ihrer Zielsetzung getragen, er erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern konzentriert sich auf Beispiele aus dem Arbeitsbereich der Organisationen. Wir hoffen mit diesem Kommentar dazu beitragen zu können, dass die zukünftige Berichterstattung der Bundesregierung auf die von uns aufgezeigten Zusammenhänge und auf die von der Regierung in Angriff genommenen Maßnahmen deutlicher eingeht.

Das FORUM MENSCHENRECHTE kritisiert

• die Verletzung des Prinzips der Nichtdiskriminierung (Artikel 2), insbesondere aufgrund der Staatsangehörigkeit, und die Unterordnung der Verwirklichung der Menschenrechte unter die Asyl- und Ausländergesetzgebung.

• Dauerhaft in Deutschland lebende Flüchtlinge mit Duldung haben keinen Anspruch auf Kindergeld.
• Minderjährige Flüchtlinge gelten in Deutschland ab 16 Jahre als erwachsen, nach der Kinderrechtskonvention stehen sie aber bis zu einem Alter von 18 Jahren unter besonderem Schutz.
• Das Asylbewerberleistungsgesetz gewährt soziale Leistungen unter dem Sozialhilfeniveau, welches das sozio-kulturelle Existenzminimum beschreibt.
• Menschen ohne Aufenthaltsrecht können aus Angst vor Abschiebung ihr Recht auf Beschulung, Gesundheitsfürsorge und gerichtlichen Rechtschutz nicht wahrnehmen.
• Die laufende Einwanderungsdebatte drängt die Rechte und Freiheiten von Flüchtlingen und AusländerInnen zurück, indem ein Junktim zwischen der Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen und der Aufnahme von Flüchtlingen hergestellt wird.

• die Verletzung des Rechts jedes einzelnen auf die Möglichkeit, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit zu verdienen (Art. 6.2), durch die Anwendung von §25 Bundessozialhilfegesetz.

• Städte und Kommunen zahlen zu Arbeit zwangsverpflichteten Sozialhilfeempfängern für ihre Arbeit Löhne von 1-3 DM pro Arbeitsstunde; es besteht kein Streikrecht und kein Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall oder eine Rente.

• die weiterhin bestehende Diskriminierung von Frauen im Arbeitsleben, insbesondere bei der Vergütung (Art. 7 Buchst. a).

• die Verletzung des Streikrechts (Art. 8 Buchst. d) insbesondere durch das absolute Streikverbote für Beamtinnen und Beamte.

• die Abkopplung der Sozialhilfe von der Lebensstandardentwicklung

• Der tatsächliche Bedarf einer Familie und die Entwicklung des Lebensstandard spielt bei der Bemessung der Regelsätze keine Rolle mehr. Sozialhilfeempfänger haben von der Kindergelderhöhung nicht profitiert.

Forderungen an die Bundesregierung:

• Abschaffung des Asylbewerberleistungsgesetzes
• Anpassung des Ausländer- und Asylrechts im Hinblick auf den Schutz und die Rechte von Flüchtlingskindern unter 18 Jahren
• Abschaffung der Zwangsmassnahmen unter § 25 BSHG
• Verabschiedung eines Gesetzes zur Gleichstellung von Männern und Frauen in der Privatwirtschaft
• Gewährung des Streikrechts für alle Beamtinnen und Beamten, die nicht lebenswichtige Diensten zu erbringen haben und die nicht unmittelbar mit staatlicher Autorität (also hoheitlich in einem engen Sinn) handeln
• Änderung des Kindergeldgesetzes, um allen MigrantInnen einen Anspruch zu gewähren
• Erhöhung der Regelsätze der Sozialhilfe, um das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten
• Änderung des Ausländerrechts, um ein eigenständiges Aufenthaltsrecht für EhepartnerInnen zu schaffen
• Erstellung einer bundesweiten Wohnungsnotfallstatistik
• Einführung einer Grundsicherung für Kinder
• zügige Umsetzung der Empfehlungen der Arbeitsgruppe "Armut und Gesundheit" im Bundesministerium für Gesundheit
• Verwirklichung des Rechts auf Beschulung, Gesundheitsfürsorge und gerichtlichen Rechtsschutz für Menschen ohne Aufenthaltsrecht und Duldung

Deutschland ist eines der reichsten Länder der Welt und nach seiner Verfassung ein demokratischer und sozialer Bundesstaat (Art. 20 Grundgesetz). Trotzdem stellt die Forderung nach der vollen Verwirklichung von sozialen Menschenrechten in Deutschland keine Selbstverständlichkeit dar.

Soziale Menschenrechte verkörpern den Anspruch jedes Menschen, ein menschenwürdiges Leben führen zu können. Politische und soziale Teilhabe sind die Voraussetzung für die Verwirklichung aller Menschenrechte. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte beschreibt Rechte wie das Recht auf Gesundheit und das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard als Menschenrechte, die ohne "Diskriminierung hinsichtlich der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politische und sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status ausgeübt werden". Das Prinzip der Nichtdiskriminierung wird in Deutschland immer wieder verletzt, insbesondere was die Rechte von MigrantInnen angeht. Doch auch die soziale Herkunft bestimmt den Zugang zu Bildung und Arbeit.

JedeR Einzelne ist Träger einer Vielzahl von Menschenrechten. Wird ein Recht verletzt, wirkt sich das unmittelbar auf die Wahrnehmung anderer Rechte aus. So stellt Obdachlosigkeit in erster Linie eine Verletzung des Rechts auf Wohnen dar. Gleichzeitig bleiben Wohnungslose vom Zugang zu Arbeit und zu Gesundheitsdiensten praktisch ausgeschlossen. Dieser Multidimensionalität von Menschenrechtsverletzungen wird in der Berichterstattung der Bundesregierung keine Rechnung getragen. Die Menschen bleiben in der Berichterstattung im Hintergrund – dominiert wird das Bild von Statistiken über finanzielle Aufwendungen der Bundesregierung im Sozialbereich. Es wird keine Aussage dazu getroffen, wie die Menschen ihre Rechte wahrnehmen können. In Studien wird immer wieder betont, dass viele Menschen bestimmte soziale Leistungen nicht in Anspruch nehmen, da sie sich schämen, oder den Prozess der Antragsbewilligung als entwürdigend empfinden. Soziale Leistungen stellen letztlich ein Bindeglied im Machtverhältnis zwischen Staat und Menschen dar. Damit der Mensch in diesem Verhältnis nicht zum Verlierer wird, muss er sich auf individuelle Rechtsansprüche beziehen können, ohne dass die Gewährung dieser Ansprüche an Bedingungen geknüpft ist. In Deutschland werden im Rahmen des Bundessozialhilfegesetzes und des Asylbewerberleistungsgesetzes jedoch gezielt Zwangsmaßnahmen in Form von Leistungsentzug zur "Abschreckung" eingesetzt.

Nach den Bestimmungen des Internationalen Paktes müssen die in ihm niedergelegten Menschenrechte "nach und nach, mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen" verwirklicht werden. Die Bestimmung "nach und nach" wird im Englische als "progressively" bezeichnet. Diese Wortwahl trifft den Inhalt der Bestimmung besser, die im Wesentlichen einen stetigen Fortschritt in der Verwirklichung der Menschenrechte darstellt. Mangelnde Finanzierbarkeit kann insbesondere in einem reichen Land wie der Bundesrepublik keine Entschuldigung für mangelnden Fortschritt sein. Vielmehr muss die individuelle Bedarfsorientierung in den Mittelpunkt gerückt werden. Die Verwirklichung der Menschenrechte muss als vordringliche Aufgabe begriffen und darf nicht der Finanzpolitik untergeordnet werden.

Ebenso wenig darf die Verwirklichung von Menschenrechten der Asyl- und Ausländerpolitik untergeordnet werden. Dies geschieht jedoch auch unter der neuen Bundesregierung aus SPD und GRÜNEN. Nach wie vor unbefriedigend ist die Praxis unter dem Asylbewerberleistungsgesetz aus dem Jahre 1993, das für Asylbewerber eine soziale Versorgung unter dem Sozialhilfeniveau, und somit unter dem sozio-kulturellen Existenzminimum, festschreibt. Selbst diese Leistungen können jedoch seit Inkrafttreten der 2. Novelle am 1.9.1998 eingeschränkt werden, mit der Begründung, dass die Person nur nach Deutschland eingereist, um diese Leistungen zu beziehen, oder die aus Gründen, die in ihrer Eigenverantwortung liegen, nicht abgeschoben werden können. Mit Verweis auf die Möglichkeit der Anspruchseinschränkung nach § 1a wird durch die zuständigen Sozialämter das Taschengeld entweder gekürzt und teilweise ganz gestrichen. Die Verweigerung der weiteren Mietkostenübernahme für die Wohnung und die Zuweisung einer Gemeinschaftsunterkunft ist ebenfalls denkbar. In Berlin kommt es seit Inkrafttreten des § 1a in vielen Fällen sogar zur vollständigen Einstellung sämtlicher Leistungen. Die Unterschreitung des sozialstaatlich garantierten Existenzminimums durch die Leistungseinschränkungen nach § 1a, insbesondere der Entzug jeglichen Bargeldes, erst recht aber die Einstellung aller Leistungen stellen eine Verletzung der im Pakt enthaltenen Rechte dar. Eine wachsende Zahl von Menschen wird durch diese Praxis regelrecht ausgehungert und in die Kriminalität und Illegalität gezwungen.

Menschen, die sich illegal in Deutschland aufhalten, verlieren mit dem rechtmäßigen Aufenthaltsstatus auch ihre Rechte. Hieraus ergibt sich eine besondere Herausforderung an die Bundesregierung:

Dringender Handlungsbedarf ergibt sich aus der Situation von Flüchtlingen in Abschiebehaft. Die Kriminalisierung von Menschen, die kein Verbrechen begangen haben und die nur aufgrund der Tatsache, dass sie als Flüchtlinge nach Deutschland gekommen sind, inhaftiert werden, ist menschenunwürdig. Besonders schlimm ist die Lage von inhaftierten minderjährigen Flüchtlingen.

In vielen Fällen gehen Menschenrechtsverletzungen nicht auf eine mangelnde Gesetzgebung zurück, sondern entstehen aus der mangelnden Umsetzung dieser Gesetze. Immer wieder erfahren wir Grausames aus Alten- und Pflegeheimen und psychiatrischen Anstalten. Durch die in diesen Heimen bestehenden Abhängigkeitsverhältnissen, sind die Bewohner meistens nicht in der Lage, ihre Rechte einzufordern. Der Staat muss hier seiner besonderen Schutzpflicht nachkommen. Besonderer Handlungsbedarf ergibt sich aus der verschärften Situation in Altenheimen infolge der Einführung der Pflegeversicherung.

Die im Internationalen Pakt verankerten Rechte stellen nicht nur eine Herausforderung für die Realisierung politischer und sozialer Teilhabe von benachteiligten Gruppen dar, sondern stellt uns vor die Frage, wie diese Rechte für alle Menschen realisiert werden können. Eine Analyse der menschenrechtlichen Problemlagen, wie sie in diesem Bericht nur in Ansätzen aufgezeigt werden kann, führt immer wieder zu der Tatsache zurück, dass es zu einer Entkoppelung von sozialer Absicherung und Lohnarbeit kommen muss. Die Höhe und Qualität von Leistungsansprüchen darf nicht an eine mögliche vorhergehende Erwerbstätigkeit geknüpft werden. Dies diskriminiert insbesondere Frauen, die immer noch niedrigere Löhne erhalten und im Haushalt arbeiten. Ein individueller Rechtsanspruch auf einen angemessenen Lebensstandard, der sich am Reichtum der Gesellschaft orientiert, bedeutet auch, dass Kinder, Eltern und Ehepartner aus der "Sippenhaft" entlassen werden müssen, wie es der Seniorenschutzbund "Graue Panther" treffend bezeichnet. Ob Kinder-, Frauen- oder Altersarmut, immer wieder wird die Forderung nach einer Grundsicherung aufgestellt. Eine menschenrechtlich orientierte Politik gewährt diese Grundsicherung allen Menschen, orientiert an ihren Bedürfnissen.

Artikel 1 - Recht der Völker auf Selbstbestimmung

Artikel 2 - Verpflichtung der Staaten zur Verwirklichung der im Pakt anerkannten Rechte

Artikel 3 - Gleichberechtigung von Mann und Frau

Artikel 4 - Einschränkung der Rechte

Artikel 5 - Verbot der Abschaffung weitergehender Rechte

II. Artikel 6 - Recht auf Arbeit, Recht auf Berufsausbildung

1. Arbeitszwang unter dem Bundessozialhilfegesetz

In Deutschland gilt das Verbot der Zwangsarbeit. Nach § 25 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) hat jedoch "wer sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten (...) keinen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt." Mit dieser Regelung werden immer mehr SozialhilfeempfängerInnen in nahezu unbezahlte Arbeit gezwungen und damit ein neuer Niedrigstlohnsektor geschaffen. Zwangsverpflichtete erhalten neben dem Regelsatz (540 DM) keinen "Lohn", sondern lediglich eine "Entschädigung für Mehraufwendungen", z.B. für Fahrtkosten und Arbeitskleidung sowie eine Aufwandsentschädigung, die sich zwischen 1 und 3 DM pro Arbeitsstunde bewegt. SozialhilfeempfängerInnen können verpflichtet werden zu "gemeinnütziger" und "zusätzlicher" Arbeit. "Gemeinnützig" ist dabei nicht weiter definiert, "zusätzlich" bedeutet nach § 19 BSHG "die Arbeit, die sonst nicht, nicht in diesem Umfang, oder nicht zu diesem Zeitpunkt verrichtet werden würde".

Für die Städte und Kommunen ergibt sich aus dieser Regelung die Möglichkeit, in vielen Bereichen niedrig qualifizierte ArbeiterInnen einzusetzen, ohne den Tariflohn bezahlen zu müssen. Nach Angaben des Deutschen Städtetags wurden 1998 die meisten Sozialhilfeempfänger in den folgenden Bereichen eingesetzt: Grünflächenbereich (18%), Handwerk (17%) und Sozialbereich (12%). In den letzten Jahren ist die Zahl der in dieser Form beschäftigten Sozialhilfeempfänger sprunghaft gestiegen, der Städtetag rechnet mit einem anhaltenden Trend. So belief sich die Zahl 1993 auf 50.000 und im Jahre 1999 schon auf 300.000. Für das Jahr 2004 rechnet der Städtetag mit einem Anstieg auf 700.000 Personen.

Laut § 19 BSHG "wird kein Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts und kein Beschäftigungsverhältnis im Sinne der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung begründet". Dies bedeutet, dass den ArbeitnehmerInnen kein Streikrecht eingeräumt wird, dass sie nicht über Tarifverträge oder einen Betriebsrat verfügen, und dass sie keinen Anspruch auf eine Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und auf eine Rente erwerben. Diese Bedingungen und die skandalös niedrigen Löhne von 1 bis 3 DM pro Arbeitsstunde führen dazu, dass regelmäßige und sozialversicherungspflichtige Stellen verdrängt werden. Beispielsweise sind in Essen 1.200 Sozialhilfeempfänger für das Grünflächenamt vorgesehen. Die langfristigen Vollstellen werden deshalb zwangsläufig gestrichen.

Für die betroffenen Personen gibt es keinen anderen Ausweg als die Arbeit anzunehmen, da ihnen sonst die Sozialhilfe zunächst um 25%, später bis auf Null gekürzt wird. Um ihre Existenz zu sichern, sind Sozialhilfeempfänger auf den vollständigen Regelsatz angewiesen, der sich jedoch auch als unzureichend erweist (siehe Kapitel zu Artikel 11: Recht auf einen angemessenen Lebensstandard). Diese Zwangsmassnahmen stellen somit die Verletzung einer Vielzahl der im Internationalen Pakt aufgeführten Rechte dar.

Der Zugang zu beruflicher Ausbildung für Jugendliche wird in Deutschland zu einem großen Teil durch die finanzielle Situation im Elternhaus bestimmt, da kein genereller Anspruch auf Leistungen aus dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAFÖG) besteht, sondern eine Unterstützung von der finanziellen Lage der Eltern abhängig gemacht wird. Für Auszubildende, die keine Unterstützung erhalten, bedeutet dies, dass sie ihren Lebensunterhalt selbst verdienen müssen. Dies bedeutet jedoch eine Mehrfachbelastung, die die Chancengleichheit in der Ausbildung untergräbt. Gleichzeitig erhalten die Auszubildenden niedrigere Löhne als Festangestellte, oftmals auf 630-DM-Basis, und tragen somit zur Bildung eines Niedriglohnsektors im sozialen Bereich bei. Ein genereller Anspruch auf eine Grundsicherung während der Ausbildung würde nicht nur die Unabhängigkeit der Auszubildenden erhöhen und die Eltern aus der "Sippenhaft" entlassen, sondern würde auch die Ausweitung eines Niedriglohnsektors im sozialen Bereich verhindern.

Dass begrenzte finanzielle Mittel einen faktischen Ausschluss vom Zugang zu einer Berufsausbildung darstellen können, zeigt sich an der Rigidität der Anwendung der Bestimmungen des Asylbewerberleistungsgesetzes. Dies kann am besten an einem Beispiel gezeigt werden:

Die Bundesregierung geht unter Artikel 3 "Gleichberechtigung von Mann und Frau" auf die Bedeutung der "gleichberechtigten Teilhabe von Frauen in der Wirtschaft und auf dem Arbeitsmarkt" ein und stellt ihren Maßnahmenkatalog vor. Ein Ziel dieser Maßnahmen ist es, "der Einkommens- und Lohndiskriminierung von Frauen entgegenzuwirken". Hierzu sollen "gleichstellungsgesetzliche Regelungen und Instrumente" erarbeitet werden. Bis heute gibt es jedoch kein Gesetz zur Gleichstellung von Männern und Frauen in der Privatwirtschaft. Schon in der Stellungnahme von Nichtregierungsorganisationen zum 3. Staatenbericht war auf die bestehende Lohnungleichheit in der Bundesrepublik zwischen Männern und Frauen ausführlich eingegangen worden. Strukturell hat sich daran seither nichts geändert. So musste das Statistische Bundesamt auch für 1999 feststellen:

Die Bundesregierung geht in ihrem Bericht nicht auf die entrechtete Lage von illegal beschäftigten ArbeitnehmerInnen ein. Dabei ist die Nachfrage nach der Arbeitskraft von "Menschen ohne Papiere" auf dem Schattenmarkt groß – in Privathaushalten, im Hotel- und Gaststättengewerbe, in der kleingewerblichen Produktion, in der Landwirtschaft, in Speditionsunternehmen, in der Reinigungs- und Baubranche, nicht zuletzt auch in der (Zwangs-) Prostitution, einschließlich der sogenannten Haushaltsprostitution. Wenn überhaupt, werden von den Arbeitgebern nur außertarifliche Niedrigstlöhne bezahlt, oft wird der vereinbarte Lohn nur zum Teil oder gar nicht ausbezahlt. Baustellenlöhne bewegen sich oft zwischen 3 und 8 DM und werden häufig nicht regelmäßig ausgezahlt, da die ArbeiterInnen absolut rechtlos sind.

An dieser Stelle soll insbesondere auf die Situation von Frauen eingegangen werden, die entweder von Illegalität bedroht sind oder in der Illegalität leben und auf einem geschlechtsspezifischen Arbeitsmarkt um ihr Überleben kämpfen. Immer mehr Frauen sind gezwungen, in der Bundesrepublik ohne Aufenthaltsstatus zu leben oder in Abhängigkeit vom Ehemann. Die (drohende) Illegalität ist ein enormes Druckmittel. Der rechtlose Status, der auch den Zugang zu Gesundheitsversorgung und Schulbildung verwehrt, ist Menschen ohne Aufenthaltsrecht in der Bundesrepublik zunächst einmal gemeinsam. Und doch unterscheiden sich die konkreten Lebenssituationen. Eine Frau mit Kindern oder eine schwangere Frau lebt sicherlich unter anderen Bedingungen als ein alleinstehender Mann. Ausgehend davon, dass Illegalisierung die Erpressbarkeit und damit Ausbeutung und Gewalt fördert, sind Frauen zusätzlich noch von sexualisierter Gewalt bedroht.

Prostitution ist in Deutschland zwar nicht illegal, aber auch nicht als Beruf anerkannt. Frauen, die ohne Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung in der Prostitution arbeiten, sind der Doppelmoral der Gesellschaft stärker ausgesetzt als ihre deutschen Kolleginnen. Für beide gilt: Sie sorgen für ein Angebot sexueller Dienstleistungen, werden in ihrer Arbeit beruflich jedoch nicht geschützt. Illegalisierte Migrantinnen werden darüber hinaus kriminalisiert, weil ihnen durch die Bestimmungen des Ausländergesetzes die Erwerbstätigkeit nicht gestattet wird. Die meisten Frauen reisen als Touristinnen ein, d.h. die verfügen i.d.R. über ein dreimonatiges Touristenvisum, dürfen aber mit diesem Status nicht arbeiten. Tun sie es dennoch, gilt dies als Verstoß gegen das Ausländergesetz und dient als Ausweisungsgrund.

Die komplizierte Einreise der Frauen und ihre verdeckte Arbeit führen dazu, dass sie in der Regel die "Hilfe" von VermittlerInnen, HändlerInnen in Anspruch nehmen müssen. Dieser Druck, den viele Frauen in der Stärke nicht erwartet haben, macht sie abhängig. Deswegen ist eigenständige und selbstorganisierte Arbeit kaum möglich, auch wenn sich die Frauen bewusst zu dieser Form der Arbeitsmigration entschieden haben. Das Ausländergesetz fördert ihre Abhängigkeit. Wollen sich die Frauen aus diesen Abhängigkeits- oder auch Gewaltverhältnissen befreien, können sie kaum Hilfe von den Behörden erwarten, da als erste ausländerrechtliche Maßnahme meist die Ausweisung erfolgt.

Ein großer Teil der Frauen ist weder über die ausländerrechtlichen Konsequenzen ihrer Handlungen informiert, noch über die harten Arbeits- und Lebensbedingungen. Oft sind die Etablissements heruntergekommen, so dass die Arbeitsbedingungen gesundheitsschädigend sind. Viele Frauen arbeiten isoliert von der Außenwelt und verlassen ihren Arbeitsplatz nur sehr selten. Hohe Kosten für die Zimmermiete, die RechtsanwältInnen, die HändlerInnen etc. verhindern schnell den erhofften Verdienst. In einem Frankfurter Bordell beispielsweise beträgt die Zimmermiete an einem Tag 280,- DM bei Verdiensten zwischen 30,- bis 50,- DM pro Freier. Ihre Rechtlosigkeit verbunden mit fehlenden Informationen und Sprachkenntnissen begünstigt es, sie auszubeuten. Illegalisiert hier zu arbeiten, heißt unter hohem Druck zu stehen, in ständiger Angst vor einer Polizeikontrolle bzw. Razzia. Bei einer Polizeikontrolle erfolgt für Prostituierte häufig eine diskriminierende Behandlung, alles wird durchsucht bis hin zur Leibesvisitation, das Geld wird beschlagnahmt, die Frau erkennungsdienstlich behandelt und danach ausgewiesen oder abgeschoben. Dass die Angst vor einer Abschiebung tödliche Folgen haben kann, zeigen folgende Beispiele:

Ein weiterer informeller Arbeitsbereich, der Frauen in Deutschland "offen steht", ist der Haushalt. Immer mehr Frauen aus Afrika, Asien, Lateinamerika und Osteuropa arbeiten als Dienstbotinnen, Kindermädchen, Putz- und Haushaltshilfe und Pflegekräfte in Deutschland.

Nicht selten handelt es sich um ein "halbfeudales" Arbeitsverhältnis, wenn die Bezahlung weniger durch Geld sondern mehr durch freie Kost und Logis erfolgt. Der dauernde Zugriff auf die Arbeitskraft der Hausangestellten ist garantiert, wenn sie dort wohnen. Eine Interessenorganisierung ist wegen der Entrechtung, Vereinzelung und Isolation besonders schwierig. Fehlende Arbeitsrechte bzw. deren Ignorierung und eine hohe Ersetzbarkeit der Frauen bedingen, dass Bezahlung und Sicherheit nicht garantiert sind. Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten sind nicht vorhanden, in der Regel wird aus diesem deregulierten Arbeitsverhältnis eine Begegnung im Privaten. Die Gefahr der Belästigung und sexualisierten Gewalt ist groß, denn diese findet überall auf der Welt am häufigsten im privaten häuslichen Bereich statt. Sich zur Wehr zu setzen ist relativ schwierig, da die Beweislast auf Seiten des Opfers liegt. Kommt der illegalisierte Status hinzu, hat sich die Frau nicht nur durch den unerlaubten Aufenthalt, sondern auch durch die Arbeitsaufnahme strafbar gemacht. Am Ende droht auch hier wieder die Abschiebung.

Die Erfahrungen unserer Mitgliedsorganisation agisra zeigen, dass in Deutschland immer mehr Frauen ohne Aufenthaltsrecht ungeschützt in diesem informellen Sektor arbeiten. Statistische Angaben liegen hierzu jedoch nicht vor. Einige Frauen arbeiten stundenweise in verschiedenen Haushalten, Büros etc. Das kann für sie bedeuten, ständig den Arbeitsplatz zu wechseln und damit neu zu organisieren und in einem anstrengenden Geflecht von Abhängigkeiten gefangen zu sein. Der Verdienst beträgt nach Schätzungen von agisra durchschnittlich 4-10 DM die Stunde, manche Frauen arbeiten 14 Stunden täglich. Andere leben und arbeiten an einem Ort. Ihr Durchschnittsverdienst ist zwischen 200 und 600 DM monatlich.

Im juristischen Sinne bezieht sich Menschenhandel in Deutschland auf die Anwerbung einer Person, um sie unter Ausnutzung ihrer ausländerspezifischen Hilflosigkeit zur Aufnahme oder Fortsetzung der Prostitution zu bringen (§ 180b des Strafgesetzbuches). Schwerer Menschenhandel nach § 181 StGB liegt vor, wenn "mit Gewalt, durch Drohung mit einem empfindlichen Übel oder durch List eine Person zur Aufnahme oder Fortsetzung der Prostitution gebracht wird." Die Freiheitsstrafe beträgt von einem Jahr bis zu zehn Jahren. Fälschlicherweise wird unter Menschenhandel oft auch die sog. Einschleusung von Ausländern in die Bundesrepublik verstanden.

Vielerorts werden die Frauen direkt nach einer Razzia abgeschoben oder in Abschiebehaft genommen. Denn durch die Arbeitsaufnahme ohne entsprechende Erlaubnis haben sie gegen das Ausländergesetz verstoßen und werden somit kriminalisiert. Vielfach sind Frauen auch großer Gefahr in ihren Herkunftsländern ausgesetzt. Sie fürchten Racheakte an ihnen oder ihren Familien. Die Täter haben i.d.R. mehrfach verlautbaren lassen, dass sie im Falle einer Anzeige, den Kindern oder der Familie zu Hause etwas antun würden. Nicht selten machen Frauen die Erfahrung, nach ihrer Rückkehr massiv eingeschüchtert zu werden, Drohanrufe zu erhalten und unter Druck gesetzt zu werden, die Anzeige zurückzuziehen. Ohnehin schon in schlechter physischer und psychischer Verfassung führt dieser Terror zu einer weiteren Destabilisierung.

Aus genannten Gründen sind die wenigsten Frauen bereit, gegen die TäterInnen auszusagen. Dementsprechend geringe Aussagekraft haben die Statistiken des Bundeskriminalamtes, die im Jahr 1998 bei 318 Ermittlungsverfahren 840 Menschenhandelsopfer (davon drei männlich) in der Bundesrepublik registrieren. 87,5% der Opfer kamen aus Mittel- und Osteuropa. Es gibt eine große Dunkelziffer. Entscheiden sie sich zu einer Anzeige bei der Polizei, bekommen sie allenfalls für die Dauer des Verfahrens ein Duldung. Sie dürfen während dieser Zeit in der Regel nicht arbeiten. In vielen Fällen müssen sie schon nach der richterlichen Vernehmung das Land verlassen. Oft bedeutet dies, dass die Frauen hochverschuldet zurückkehren müssen. Unterstützung erhalten sie nur von NGOs.

Wenn es zu einer Anzeige kommt, so werden die Verfahren häufig im Vorfeld schon eingestellt, die Täter mit sehr geringen Haftstrafen belegt oder freigesprochen. Die Beweisführung vor Gericht ist sehr schwierig und ohne die Zeuginnen, die meist schon lange abgeschoben wurden, nahezu aussichtslos. Geringes Engagement auf Seiten der Richter und Staatsanwälte und Abwertungen bzw. Stigmatisierung der Opferzeuginnen als Huren kommen verschärfend hinzu. Die polizeilichen Maßnahmen konzentrieren sich auf Razzien, unter denen einzig und allein die Frauen zu leiden haben. Die Strafverfolgungsbehörden fördern damit weder die Aussagebereitschaft der Betroffenen, noch belangen sie die Täter. Die Frauen werden aktenkundig und damit ausgewiesen oder abgeschoben, oftmals mit zerstörten Hoffnungen und hohen Schulden und einer großen Perspektivlosigkeit.

IV. Artikel 8 - Recht auf Bildung und Beitritt zu einer Gewerkschaft, Streikrecht

Gewerkschaftliche Betätigung kann nur dann sinnvoll erfolgen, wenn Beauftragte einer Gewerkschaft das Recht auf Zugang zum Betrieb haben. Nur so können sie in der jeweiligen Arbeitsumgebung auf sich aufmerksam machen und vor allem neue Mitglieder werben. Dieses Recht ist gesetzlich nur im Bereich der Betriebsverfassung ausdrücklich garantiert; es ist aber dabei auf die Aufgaben im Rahmen der Betriebsverfassung beschränkt.

In den vom Betriebsverfassungsgesetz nicht erfassten Bereichen (z.B. Religionsgemeinschaften mit ihren karitativen und erzieherischen Einrichtungen) ist das koalitionsmäßige Betätigungsrecht wesentlich eingeschränkt, da die Gewerkschaften z.B. in kirchlichen Betrieben nur durch ihre dort beschäftigten Gewerkschaftsmitglieder tätig werden können. Der Sache nach handelt es sich dabei um das - durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - verweigerte Zutrittsrecht von außerbetrieblichen Gewerkschaftsbeauftragten. Zur praktischen Bedeutung des Problems sei darauf hingewiesen, dass in der Bundesrepublik ca. 31.500 evangelische und katholische Kirchengemeinden/Pfarreien bestehen und dass die Beschäftigtenzahl in den gesamten kirchlichen Einrichtungen - insbesondere im Behinderten- und Altenpflege- sowie Erziehungsbereich (Kindergärten) - demnach wesentlich höher liegt.

Darüber hinaus ist es nicht uneingeschränkt anerkannt, dass externe Gewerkschaftsbeauftragte auch zur Erledigung von anderen als betriebsverfassungsrechtlichen Aufgaben die Betriebe betreten dürfen. Diese Frage stellt sich nicht nur bei der Frage der Werbung von neuen Gewerkschaftsmitgliedern, sondern ganz besonders im Fall von Konflikten (bis hin zu Streiks).

Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass in den meisten Bereichen das Recht auf Förderung von Kollektivverhandlungen in der Bundesrepublik eingehalten wird.

Dabei geht es zum einen um eine abschließende gesetzliche Regelung zur Befristung von Arbeitsverhältnissen im Hochschul- und Forschungsbereich. Dieser Eingriff in die Tarifautonomie war vom Bundesverfassungsgesetz in einer Entscheidung vom 24. April 1996 als mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt worden.

Zum anderen schränkt die gesetzliche Regelung zum sog. 'Zweiten Schiffsregister' die Tarifautonomie ein. Auch hier hatte das Bundesverfassungsgericht mit einer Entscheidung vom 10. Januar 1995 diese Regelung als verfassungsgemäß angesehen.

Außerdem bleibt es bei dem grundsätzlichen Problem des Verbots des Abschlusses von Tarifverträgen für Beamtinnen und Beamte. Wenn das Komitee das Beamtenstreikverbot zurecht als zu weitgehend kritisiert (siehe unter 3.), dann würde es nahe liegen auch diese weitreichende Beschränkung der Tarifautonomie zu kritisieren, denn die Ausübung des Streikrechts hängt zu einem großen Teil mit dem Problem der wirksamen Durchsetzung von Forderungen, die möglichst in einem Tarifvertrag geregelt werden sollen, zusammen.

Unabhängig davon wird auf folgendes hingewiesen:

• Der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit der IAO hatte sich mit gesetzlichen Veränderungen (Verschlechterungen) der Beschäftigungsbedingungen der beamteten LehrerInnen zu befassen (Fall Nr. 1820). Er kam zum Ergebnis, dass dies nicht mit den Vorgaben des Übereinkommens Nr. 98 zu vereinbaren ist. Dies ist auch von dem Sachverständigenausschuss bestätigt worden
• Die Beamtenverhältnisse werden - zumindest in zahlenmäßig sehr wichtigen Bereichen wie Bahn und Post - immer stärker auf Arbeitsverhältnisse ausgerichtet (Beschäftigung in Aktiengesellschaften). Die kollektive Regelung der Beschäftigungsbedingungen wird jedoch den Gewerkschaften rechtlich grundsätzlich bestritten.

Das FORUM MENSCHENRECHTE ersucht den Ausschuss, bei der Auslegung und Anwendung von Art. 8 Buchst. d) folgende Umstände (noch stärker) zu berücksichtigen:

• Art. 8 Buchst. d) einen besonders herausgehobenen Charakter auch im internationalen Bereich; die Wirksamkeit dieses Rechts ist für Gewerkschaften von fundamentaler Bedeutung.
• Bei der Auslegung dieser Bestimmung sollte besonders darauf geachtet werden, dass die Spruchpraxis der IAO-Gremien nicht unterlaufen bzw. der Schutzstandard für Gewerkschaften bei ihren kollektiven Aktionen einschließlich des Streikrechts nicht unterschritten wird.
• Bei Streiks, die zwar mit internationalem Recht in Übereinstimmung stehen, innerstaatlich jedoch als unrechtmäßig angesehen werden, tragen nach deutschem Recht die betroffenen Gewerkschaften das volle finanzielle Risiko (z.B. unabsehbar hohe Schadensersatzforderungen).

Aufgrund der Rechtsprechung des höchsten Arbeitsgerichts in der Bundesrepublik (Bundesarbeitsgericht) bestehen verschiedene weitgehende Einschränkungen des Streikrechts. Hier sollen nur die Aspekte betont werden, die schon von bisher auf internationaler Ebene kritisiert worden sind. So hat auf der Ebene des Europarats nach der ca. 30-jährigen Kritik des dortigen Sachverständigenausschusses, der sich jetzt 'Europäisches Komitee der Sozialen Rechte' nennt, nunmehr das höchste Organ des Europarats, das Ministerkomitee, am 04.02.1998 gegenüber der Bundesregierung eine sog. 'individuelle Empfehlung' im Hinblick auf die Beschränkung des Streikrechts auf

• tarifliche Ziele sowie auf
• von Gewerkschaften ausgerufene oder übernommene Streiks

ausgesprochen. Es ist weiterhin keine Tendenz der Bundesregierung zur Lösung dieses Problems erkennbar.

Hier handelt es sich um ein grundsätzliches Problem.

Diese Bestimmung kann nicht so ausgelegt werden, dass die Vertragsstaaten allen Beamtinnen und Beamten das Streikrecht als Grund- und Menschenrecht vorenthalten können. Auf die einschränkenden Auslegungen der Begriffe 'öffentliche Beamte' oder 'öffentliche Verwaltung' z.B. der IAO (Art. 6 des Übereinkommens Nr. 98) und des Europäischen Gerichtshofs (Art. 48 Abs. 4 des EG-Vertrags, jetzt Art. 39 Abs. 4 EG) sei ausdrücklich hingewiesen.

Um die erheblichen Auswirkungen zu veranschaulichen, sei zunächst kurz ein zahlenmäßiger Überblick gegeben. Danach werden knapp 2 Millionen Beamtinnen und Beamte als 'Personal der öffentlichen Haushalte' beschäftigt. Aufgeschlüsselt nach Beschäftigungsbereichen stellt sich die Situation wie folgt dar:

Allerdings sind dabei die knapp 300.000 Beamtinnen und Beamte, die bis zum 31.12.1994 bei der 'Deutschen Bundespost' beschäftigt waren und nach der zu diesem Zeitpunkt erfolgten Privatisierung bei den drei Nachfolgeunternehmen (Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG und Deutsche Postbank AG) weiterhin als Beamtinnen und Beamte beschäftigt sind, nicht mitgezählt: Insgesamt belief sich die Gesamtzahl der Beamtinnen und Beamten 1997 auf ca. 2.455.000, 1998 auf ca. 2.406.000 und 1999 auf ca. 2.389.000.

So hat aus den Vereinten Nationen auch der UN-Menschenrechtsausschuss zu Art. 22 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte im Hinblick auf die Bundesrepublik seine Besorgnis zum Ausdruck gebracht, dass es ein absolutes Streikverbot für Beamte gibt, die nicht die hoheitliche Befugnisse im Namen des Staats ausüben oder die nicht in lebenswichtigen Diensten beschäftigt sind.

Im Bereich der IAO hatte sich der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit der im Fall Nr. 1528 mit dem Streik in einem von beamteten Lehrerinnen und Lehrern in einem Bundesland zu befassen und kam zum Ergebnis, dass das generelle Streikverbot nicht mit den Vorgaben aus dem IAO-Übereinkommen Nr. 87 übereinstimmt. Trotzdem wurden - nach einem erneuten eintägigen Streik von LehrerInnen (1.7.1997) - die sich beteiligenden BeamtInnen gemaßregelt (Missbilligungen, Verweise, Geldbußen). Außerdem musste der betroffene Landesverband der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) ein Zwangsgeld in Höhe von 30.000,- DM bezahlen, weil das Ministerium kurz vor dem Termin den Streik (und seine Vorbereitungen einschließlich der Urabstimmung) ausdrücklich untersagt hatte.

Aktuell im Jahr 2001 hat der Sachverständigenausschuss darauf hingewiesen, dass er diese Situation seit 1959 kritisiert und auf der Bedeutung von Schritten insistieren muss, dass Beamtinnen und Beamte, die nicht hoheitlich in einem eng definierten Sinn ausüben (wie z.B. Postbeamte, Bahnbeamte oder Lehrer), wegen einer Streikteilnahme keinen Sanktionen ausgesetzt werden.

Wie bereits in der Stellungnahme zum 3. Staatenbericht ausgeführt, hat sich das Problem durch die in den letzten Jahren erfolgten Privatisierungen noch verschärft. So ist nach der Privatisierung der Deutschen Bundesbahn auch - wie bereits erwähnt - seit dem 1.1.1995 die Deutsche Bundespost privatisiert worden. Die entsprechenden Beamtinnen und Beamten werden jetzt in privaten Aktiengesellschaften beschäftigt. Diese Beamtinnen und Beamten

• arbeiten also bei einem privaten Arbeitgeber,
• erfüllen keinerlei hoheitliche, ja nicht einmal öffentliche Aufgaben mehr und
• werden im Bereich der betrieblichen Interessenvertretung und der überbetrieblichen Mitbestimmung rechtlich weitgehend als Arbeitnehmer behandelt.

Gerade diesem Problem hat sich Anfang 2001 das Europäische Komitee der Sozialen Rechte besonders angenommen und diese Situation ebenfalls kritisiert. Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte, die in privaten Aktiengesellschaften beschäftigt sind, stehe nicht in Übereinstimmung mit Art. 6 Abs. 4 der Europäischen Sozialcharta..

Dieses umfassende Streikverbot kann keinen Bestand mehr haben.

Der Bericht der Bundesregierung verschleiert die Tatsache, dass es beachtliche Qualitätsprobleme in der Umsetzung der Pflegeversicherung gibt, die zu einer teilweise menschenverachtenden Pflegesituation beitragen. Strukturelle Mängel in der Pflege, die durch die durch die Pflegeversicherung verschärft werden, führen so weit, dass Patienten in Pflegeheimen verhungern und verdursten. Nachgewiesen wurde dies in einem Bericht des Medizinischen Dienstes der Spitzenverbände der Krankenversicherungen (MDS):

Ein Grund für diese Qualitätsmängel in der Pflege liegt in der durch die Pflegeversicherung verschärfte Orientierung an der Wirtschaftlichkeit. In vielen Heimen stehen die wirtschaftlichen Interessen der Heimbetreiber über den Rechten der alten Menschen. Damit wird die Bundesregierung ihrer Schutzpflicht gegenüber diesen Menschen nicht gerecht.

Während der Ausarbeitung der Reform haben sich einige Problemfelder abgezeichnet: zum Beispiel geht die noch nicht abgeschlossene Rentenreform von vollständigen Berufskarrieren aus. Angesichts der großen Arbeitslosigkeit allgemein und zusätzlich der Unterbrechungen durch Erziehungszeiten sind solche Berufskarrieren häufig nicht mehr möglich, vor allem nicht für Frauen. Ein Urteil der Bundesverfassungsgerichts hat aber gerade die Schlechterstellung von Familien gerügt und wird voraussichtlich auch Verbesserungen der derzeit in Angriff genommenen Rentenregelungen erfordern. Welche Verschlechterungen letztlich eintreten, ist noch nicht zu übersehen.

Armut bei Kindern und Jugendlichen ist in Deutschland kein marginales Phänomen mehr. Minderjährige stellen vielmehr die am stärksten von Armut betroffenen Bevölkerungsgruppe dar, weshalb zunehmend von einer "Infantilisierung der Armut" gesprochen wird. Eine Studie der Arbeiterwohlfahrt kommt zu folgenden Ergebnissen:

Im Jahr 1998 waren insgesamt etwa drei Millionen Personen auf Sozialhilfe angewiesen, darunter etwa eine Million Kinder und Jugendliche. Hinzu kommt eine etwa gleich große Gruppe, die mit ihrer Familie unterhalb der Sozialhilfegrenze lebt, aber aus verschiedenen Gründen ihren Sozialhilfeanspruch nicht realisiert.

Neuere Analysen gelangen zu dem Ergebnis, dass im Jahr 1998 etwa jedes siebte Kind respektive jeder siebte Jugendliche in einer Familie lebte, die mit weniger als der Hälfte des durchschnittlichen Einkommens auskommen musste und damit als "(einkommen-)arm" bezeichnet wird.

Bezüglich der sozialräumlichen und sozialstrukturellen Verteilung der von Armut betroffenen Kinder und Jugendlichen gilt:

• Arme Kinder und Jugendliche gibt es in allen Regionen, auch in ländlichen Gegenden. In größeren Städten ist jedoch eine deutliche Häufung festzustellen. Armut tritt also auch außerhalb von sozialen Brennpunkten und nicht nur räumlich begrenzt auf.
• Arme Kinder und Jugendliche leben überwiegend in "vollständigen" Familien beziehungsweise mit beiden (leiblichen) Eltern. Es sind also – trotz höherer Armutsgefährdung – nicht nur Kinder aus Ein-Eltern-Familien von Armut betroffen.
• Kinder aus kinderreichen Familien sind zwar deutlich armutsgefährdeter, aber auch viele Kinder und Jugendliche aus Kleinfamilien fallen unter die Armutsgrenze.
• Auch in armen Familien sind die Väter mehrheitlich berufstätig. Ist der Vater in einer "vollständigen" Familie jedoch arbeitslos, steigt die Armutsgefährdung für die Kinder deutlich an.
• Armutsgefährdet sind besonders Kinder und Jugendliche ohne deutschen Pass. Dennoch stellen deutsche Kinder die Mehrzahl der Armutsgruppe.
• Ein unsicherer ausländerrechtlicher Aufenthaltsstatus führt extrem häufig zu Armut. Insgesamt spielt diese Gruppe unter den vielen armen Kindern und Jugendlichen aber eine zahlenmäßig geringere Rolle.

Arme Kinder erfahren unterschiedliche Formen sozialer Ausgrenzung. Die Einschränkung der Teilhabe an den materiellen und immateriellen Ressourcen der Gesellschaft begrenzt insgesamt die Lebenschancen von Kindern und Jugendlichen für die selbstbestimmte Entwicklung, die Einpassung in die gesellschaftlichen Normen und Werte sowie die soziale Positionierung im späteren Berufsleben. Dies gilt besonders für (arme) Kinder und Jugendliche ohne deutschen Pass.

Armut wird zunehmend auch sozialräumlich ausgegrenzt. Immer mehr Kinder und Jugendliche wachsen in Wohnquartieren auf, die weit entfernt sind von Zentren der (Mittelschichts-)Normalität, an deren Normen sie aber gemessen werden. Diese sozialräumliche Segregation entzieht "der Gesellschaft" den Blick auf die alltäglich in ihr stattfindenden Ausgrenzung.

Kinder – gleich ob deutsche oder nichtdeutsche – haben ein Recht, in ihrer Lebenslage, mit ihren Ressourcen und Problemen eigenständig wahrgenommen und nicht länger als "Teilmenge" von Haushalten, Familien etc. deklariert werden. Die Multidimensionalität von Armut muss wahrgenommen und entsprechend damit umgegangen werden.

Die Vorsitzende der Kinderkommission des Deutschen Bundestags, Ekin Delingöz, hat in diesem Zusammenhang eine Grundsicherung für Kinder vorgeschlagen, um Kinderarmut nachhaltig zu bekämpfen. Dieser Vorschlag wird von mehreren Familien- und Kinderschutzverbänden unterstützt. Das unzureichende öffentliche Angebot und die geringe finanzielle Unterstützung der Kinderbetreuung führt dazu, dass im Regelfall ein Elternteil die Arbeit aufgeben muss. Hierdurch steigt jedoch das Armutsrisiko dieser Familien. Darauf geht die Bundesregierung in ihrem Bericht jedoch nicht ein.

Laut Bericht der Bundesregierung gibt es Kindergeld "für alle Kinder bis zum 18. Lebensjahr. Dies ist so nicht korrekt. Seit einer Änderung des Bundeskindergeldgesetzes im Jahre 1994 besteht ein Ausschluss von Kindergeld für Ausländer, die keine Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis besitzen. Ziel der Gesetzesänderung war es, Personen die sich nur vorübergehend in Deutschland aufhalten, von Kindergeld auszuschließen. Die Gesetzgebung schließt jedoch auch viele Ausländer vom Kindergeld aus, die auf Dauer in Deutschland bleiben werden. Hierbei handelt es sich vor allem um Flüchtlinge mit Duldung, aber auch mit Aufenthaltsbefugnis und -bewilligung, oftmals Personen, die in einem voll lohnsteuer- und sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis stehen.

Die Familien verfügen in den meisten Fällen nur über ein geringes Einkommen.

Durch den Wegfall des Kindergeldes erleidet dieser Personenkreis von Ausländern, bei der Berechnung des Wohngelds (Mietzuschuss) nach dem Bundeswohngeldgesetz einen zusätzlichen finanziellen Nachteil. Mit der Gesetzgebung ist ein Teufelskreis entstanden: "Wer mindestens acht Jahre in Deutschland lebt, kann unter bestimmten Voraussetzungen ein Aufenthaltserlaubnis bekommen. Eine Bedingung dafür ist, dass man keine Sozialhilfe bezieht. Da jedoch eine Familie mit geringem Arbeitseinkommen ohne Kindergeld nicht über die Runden kommen kann, ist sie auf Sozialhilfe angewiesen. Die Folge: keine Aufenthaltserlaubnis, also kein Kindergeld."

In der Deutschland bindet das Ausländergesetz mit dem § 19 das Aufenthaltsrecht nachgezogener EhepartnerInnen zwei Jahre lang an die eheliche Lebensgemeinschaft. Der Gesetzgeber änderte Mitte 2000 auf jahrelangen massiven Druck hin den Paragraphen, indem er die vier Jahre auf zwei heruntersetzte und die vormals "außergewöhnliche Härte" nun in "besondere Härte" änderte. "Eine besondere Härte liegt insbesondere vor, wenn dem Ehegatten wegen der aus der Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft erwachsenen Rückkehrverpflichtung eine erhebliche Beeinträchtigung seiner schutzwürdigen Belange droht, oder wenn dem Ehegatten wegen der Beeinträchtigung seiner schutzwürdigen Belange das weitere Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft unzumutbar ist. Zu den schutzwürdigen Belangen zählt auch das Wohl eines mit dem Ehegatten in ehelicher Lebensgemeinschaft lebenden Kindes." (§ 19 Ausländergesetz). Gibt es nun eine berechtigte Hoffnung, dass in einigen Fällen psychische und physische Misshandlung durch den Ehemann als Härte anerkannt wird, so liegt die Beweislast weiterhin auf Seiten der Frau. Die Angst vor Ablehnung des Härtefallgesuchs wird auch weiterhin – so zeigt die Beratungspraxis – Frauen dazu veranlassen, es "sicherheitshalber noch auszuhalten". Weiterhin ist im Gesetz festgehalten, dass Sozialhilfebezug ein Versagungsgrund der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis sein kann.

Die Neuregelung stellt auf jeden Fall eine Verbesserung dar, dennoch bleibt die Entscheidungspraxis der Behörden und Gerichte zu beobachten, vor allem auch in ihrer Einheitlich- bzw. Unterschiedlichkeit.

Sowohl Frauen und Männer sind vom "good will" des Ehepartners abhängig, meldet er/sie bei der Ausländerbehörde, die eheliche Lebensgemeinschaft bestünde nicht mehr, kann dies genügen, um gegen ihn/sie aufenthaltsbeendende Maßnahmen einzuleiten. Dies bedeutet entweder hier weiter illegalisiert zu leben oder zurückkehren zu müssen. Eine Rückkehr ins Herkunftsland bedeutet insbesondere für Frauen nicht selten einen sozialen Abstieg, gesellschaftliche Ausgrenzung, familiäre Probleme und auch materielle Not.

Über 10.000 Flüchtlingskinder leben ohne ihre Eltern in Deutschland. Ihnen muss ein besonderer Schutz zuteil werden. Nach Artikel 10 des Internationalen Paktes sollen "Sondermaßnahmen zum Schutz und Beistand für alle Kinder und Jugendlichen ohne Diskriminierung aufgrund von Abstammung oder aus sonstigen Gründen getroffen werden", dies gilt also auch für Flüchtlingskinder. Nach der Kinderrechtskonvention sind Personen bis 18 Jahre als Kinder zu behandeln. Flüchtlingskinder werden in Deutschland jedoch ab 16 Jahren asyl- und ausländerrechtlich als Erwachsene behandelt, und fallen damit nicht mehr unter das Kinder- und Jugendhilfegesetz. Die Bundesregierung stellt hiermit ihre asyl- und ausländerpolitischen Ziele über die Verwirklichung der Rechte dieser Kinder.

Besonders schwerwiegende Verletzungen ihrer wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte erfahren Flüchtlingskinder in Abschiebehaft:

Wird eine Frau ohne Aufenthaltsstatus schwanger und bringt in der Illegalität ein Kind zur Welt, entstehen daraus die Frage, wie die Frau dieses Kind als ihr Kind legitimieren kann.

In Deutschland gibt es die Regelung, dass Frauen 4 Wochen vor bis 6 Wochen nach der Geburt eine Duldung erhalten, auch wenn sie keine Papiere besitzen. Diese Regelung in Anspruch zu nehmen, bedeutet aber, das Risiko auf sich zu nehmen, nach Ablauf der Duldung bekannt zu sein und wieder "untertauchen" zu müssen, denn sonst droht die Abschiebung. Viele Frauen entscheiden sich deshalb für eine Geburt in der Illegalität, mit den bestehenden gesundheitlichen Risiken. Nach der Geburt stellt sich das Problem der Anerkennung des Kindes. Die Meldung beim Standesamt wird in der Regel an die Ausländerbehörde weitergeleitet, die wiederum die Abschiebung in Gang setzt. Verzichtet die Frau jedoch auf Meldung ihres Kindes, kann sie dann, wenn sie später Behörden gegenüber in Erscheinung tritt, z.B. bei einer Abschiebung, von ihrem Kind getrennt werden.

VII. Artikel 11: Recht auf einen angemessenen Lebensstandard

In Deutschland gibt es keine festgelegte Armutsgrenze. Der Bericht begründet dies mit "konzeptionellen und methodischen Schwierigkeiten der Definition und Messung von Armut. Dass es diese Schwierigkeiten gibt, soll hier nicht in Frage gestellt werden. Dennoch existieren vernünftige Vorschläge zur Berechnung der Armutsgrenze (z.B. Wissenschaftszentrum Berlin). Ein politisches Bekenntnis zu Armutsbekämpfung, wie es die Bundesregierung in ihrer Koalitionsvereinbarung abgegeben hat, erfordert jedoch eine Grundaussage darüber, wer als "arm" bezeichnet werden kann. Dies ist vor allem eine politische Entscheidung, nicht eine methodische, wie in der Begründung der Bundesregierung ausgeführt wird.

In ihrem Bericht nennt die Bundesregierung vier Indikatoren für die Entwicklung des Lebensstandards der Bevölkerung, ohne diese jedoch zu kommentieren. Die vorgelegten Indikatoren, Bruttosozialprodukt je Einwohner, verfügbares Einkommen der privaten Haushalte je Einwohner, privater Verbrauch je Einwohner und der Preisindex für die Lebenshaltung zeigen eine positive Entwicklung für die Bevölkerung in ihrer Gesamtheit. Diese Angaben lassen jedoch keine Aussage darüber zu, ob alle Bevölkerungsgruppen gleichermaßen von dieser positiven Entwicklung profitieren. Es ist deshalb dringend erforderlich, dass eine Desaggregation der Daten nach besonders gefährdeten Gruppen vorgenommen wird. Dazu zählen in der Regel Frauen, Kinder, Alte und Arbeitslose. Auch der Unterschied im Einkommen zwischen Ost- und Westdeutschland dürfte ein deutliches Einkommensgefälle aufweisen. Das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard beinhaltet aus unserer Sicht auch das Recht auf angemessene Teilhabe an dem steigenden Lebensstandard der Gesamtbevölkerung.

In der Berichterstattung der Bundesregierung über die Rolle der Sozialhilfe in der Verwirklichung des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard wird auf die Frage der Teilhabe an der Entwicklung des Lebensstandards nicht eingegangen. Während der Bericht eine Vielzahl von Beträgen der Ausgaben für Sozialhilfe nennt, drückt sich die Bundesregierung um Aussagen über die Höhe der Ansprüche des Einzelnen. Gerade hier müsste jedoch endlich eine Aussage darüber getroffen werden, was die Bundesregierung unter einem angemessenen Lebensstandard versteht und wie dieser durch Sozialhilfe gesichert werden kann, falls die Sozialhilfe das geeignete Instrument ist.

Wer seinen Lebensunterhalt nicht mehr aus eigener Kraft finanzieren kann, erhält vom Sozialamt laufende Hilfe zum Lebensunterhalt. Diese Unterstützung setzt sich zusammen aus dem Regelsatz sowie aus den Unterkunfts- und Krankenversicherungskosten. Als Regelsatz wird die überwiegend in Geld ausgezahlte Leistung bezeichnet, die alle regelmäßig anfallenden Aufwendungen des notwendigen Bedarfs abdecken soll.

In Berlin beträgt der Regelsatz zur Zeit 550 DM für den Haushaltsvorstand und für Alleinstehende; das sind pro Tag ca. 18 DM.

Familienmitglieder erhalten

- bis zur Vollendung des 7. Lebensjahres: 275 DM

- bis zur Vollendung des 7. Lebensjahres

in Haushalten von Alleinerziehenden: 303 DM

- von Beginn des 8. bis zur Vollendung des 14.

Lebensjahres: 358 DM

- vom Beginn des 15. bis zur Vollendung des 18.

Lebensjahres: 495 DM

- vom Beginn des 19. Lebensjahres an: 440 DM

Diese Situation wirkt sich insbesondere negativ auf das Recht auf angemessene Ernährung der Betroffenen aus. Zwar sind etwa 50% des Regelsatzes für Ernährung vorgesehen, gleichzeitig stellt die Ernährung den einzigen flexiblen Posten in der Haushaltsführung dar. In der Praxis scheint es so gut wie unmöglich, sich von weniger als 50% des Regelsatzes vollwertig und bedarfsgerecht zu ernähren.

Inzwischen kommt es immer mehr zu einer Abkopplung der Sozialhilfe von der Lebensstandardentwicklung. Der Bedarf der Armen und die Entwicklung des Lebensstandards spielen in der Bemessung der Regelsätze keine Rolle mehr. Je nach Kassenlage entscheidet letztlich der Finanzminister. Sozialhilfe kann Armut nicht verringern, wenn sie der Finanzpolitik geopfert wird.

Ein besonderes Beispiel für das Primat der Finanzpolitik über die Armutsbekämpfung zeigt sich in der Entscheidung zum Kindergeld: zum 1.1.99 wurde das Kindergeld um 30 DM pro Monat erhöht – auch für die über eine Million auf Sozialhilfe angewiesenen Kinder. Von dieser Kindergelderhöhung ergibt sich aber keine Verbesserung für die Sozialhilfeempfänger, weil Kindergeld fast vollständig auf die Sozialhilfe angerechnet wird und die Kommunen die Sozialhilfe um diesen Betrag kürzen. Folglich führt jede Kindergelderhöhung indirekt zur Entlastung der Kommunalhaushalte und nicht zur Verminderung der Armut von Sozialhilfehaushalten.

In seinen "Abschließenden Bemerkungen" zum 3. Staatenbericht der Bundesregierung hat der Ausschuss seine Besorgnis über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von Asylbewerbern zum Ausdruck gebracht. Die Bundesregierung reagiert im ihrem 4. Staatenbericht mit folgender Aussage:

Die Organisationen des FORUM MENSCHENRECHTE teilen diese Ansicht nicht. Vielmehr ist es im Berichtszeitraum durch Inkrafttreten der 2. Novelle des Asylbewerberleistungsgesetzes am 1.9.98 zu einer Verschärfung der Situation gekommen. Nach § 1a können nun die Ansprüche aus dem Asylbewerberleistungsgesetz entweder gekürzt oder sogar ganz gestrichen werden. Mit Verweis auf die Möglichkeit der Anspruchseinschränkung nach § 1a wird durch die zuständigen Sozialämter das Taschengeld entweder gekürzt und teilweise ganz gestrichen. Die Verweigerung der weiteren Mietkostenübernahme für die Wohnung und die Zuweisung einer Gemeinschaftsunterkunft ist ebenfalls denkbar. In Berlin kommt es seit Inkrafttreten des § 1a in vielen Fällen sogar zur vollständigen Einstellung sämtlicher Leistungen. Die Unterschreitung des sozialstaatlich garantierten Existenzminimums durch die Leistungseinschränkungen nach § 1a, insbesondere der Entzug jeglichen Bargeldes, erst recht aber die Einstellung aller Leistungen stellen eine Verletzung der im Pakt enthaltenen Rechte dar. Eine wachsende Zahl von Menschen wird durch diese Praxis regelrecht ausgehungert und in die Kriminalität und Illegalität gezwungen.

An dieser Stelle soll ausdrücklich darauf hinweisen werden, dass die Bestimmungen des Asylbewerberleistungsgesetzes nicht nur für Flüchtlinge im Asylverfahren, sondern auch für geduldete Flüchtlinge gilt. Da diese Flüchtlinge oftmals über Jahre in Deutschland leben, kann bei diesen Personen nicht von einer vorübergehenden Einschränkung ihrer Rechte gesprochen werden. Vielmehr ist das Asylbewerberleistungsgesetz ein Bestandteil der deutschen Politik, deren Ziel es ist, durch die restriktive Ausgestaltung der Lebensumstände für Asylsuchende und andere Flüchtlinge in Deutschland andere von der Inanspruchnahme des Grundrechts auf Asyl abschrecken zu wollen. 1999 waren 435.930 Personen Empfänger von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz.

Eine wesentliche Kritik an der Gesundheitsversorgung unter dem Asylbewerberleistungsgesetz richtet sich an die Tatsache, dass die Entscheidung, ob eine Behandlung finanziert wird oder nicht, also auch die Entscheidung, ob die Krankheit behandelt werden muss, nicht von den behandelnden ÄrztInnen, sondern von den SachbearbeiterInnen im Sozialamt getroffen wird. Außerdem kommt es durch die missverständliche Formulierung der Grundsätze häufig zu einer sehr restriktiven Auslegung des Gesetzes, wodurch kranken Menschen eine Behandlung vorenthalten wird. Auch in Bezug auf die Gesundheitsvorsorge stellt eine Entscheidung nach Art. 1a zur Streichung aller Ansprüche eine eklatante Verletzung des Rechts auf Gesundheit dar.

Die Bundesregierung nimmt zu der Frage der Sammelunterkünfte für Flüchtlinge folgendermaßen Stellung:

Im Zusammenhang mit dem 3. Staatenbericht der Bundesregierung haben SAGA (südbadisches Aktionsbündnis gegen Abschiebung) und FIAN (FoodFirst Informations- und Aktionsnetzwerk) darauf hingewiesen, dass Flüchtlinge in Baden-Württemberg einen Anspruch auf 4,5 Quadratmeter Wohnraum pro Person haben, wohingegen das Bundessozialhilfegesetz einer Familie mit zwei Kindern einen Lebensraum von 80 Quadratmetern zuspricht.

Das Asylverfahrensgesetz sieht als Regelform die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften vor. Der Vergleich der Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber mit Unterkünften für von Naturkatastrophen betroffenen Personen ist mehr als zynisch, er ist das Produkt einer Politik, mit der Menschen abgeschreckt werden sollen, einen Asylantrag in Deutschland zu stellen. Eine Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften kann in den meisten Fällen nicht finanziell begründet werden. In Berlin ist es einer 3-köpfigen Familie ohne große Schwierigkeiten möglich, auf dem freien Wohnungsmarkt eine 2-Zimmer-Wohnung für 1,200 DM im Monat zu mieten. Die Kosten für eine Unterbringung in einem Zimmer in einer Gemeinschaftsunterkunft belaufen sich hingegen auf 3,600 DM. Durch die sehr restriktive Auslegung von Art. 1a werden Flüchtlinge außerdem zunehmend in die Obdachlosigkeit und die Illegalität gezwungen, in der Statistik tauchen sie nicht auf.

Im Dezember 2000 trat die Neuregelung der Arbeitsgenehmigungsverordnung in Kraft. Das Arbeitsverbot für Flüchtlinge ohne gesicherten Aufenthaltsstatus, die nach dem 15. Mai 1997 eingereist sind, wurde aufgehoben. Einen freien Zugang zum Arbeitsmarkt haben Flüchtlinge dennoch nicht. Lediglich anerkannte und jetzt auch traumatisierte Flüchtlinge erhalten eine Arbeitserlaubnis ohne weitere Beschränkungen. Für Asylbewerber und geduldete Flüchtlinge gilt zunächst eine einjährige Wartefrist. Flüchtlinge mit Aufenthaltsbefugnis (z.B. Bürgerkriegsflüchtlinge) sind von der Wartezeit ausgenommen.

Auch nach Ablauf der Wartezeit werden viele Flüchtlinge nicht arbeiten können. Denn nach wie vor erhalten sie eine Arbeitserlaubnis nur "nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes". Das heißt konkret: Der Flüchtling muss zunächst einen Betrieb finden, der ihm auf dem Arbeitsamts-Formular per Stempel versichert, ihn anstellen zu wollen. Diese Zusicherung bringt der Flüchtling zum Arbeitsamt, das nun in einer Frist von vier bis sechs Wochen prüft, ob es nicht deutsche oder bevorrechtigte Arbeitnehmer gibt, die auf die nun als "frei" gemeldete Stelle vermittelt werden können. Sind solche Personen in der Kartei des Arbeitsamtes enthalten, lehnt die Behörde den Antrag auf eine Arbeitserlaubnis in der Regel ab. In manchen Bundesländern gibt es darüber hinaus Listen mit bestimmten Arbeiten, die Flüchtlinge grundsätzlich nicht verrichten dürfen. Eine Arbeitserlaubnis wird höchstens so lange erteilt, wie die Aufenthaltsgenehmigung oder Duldung noch gültig ist, also in der Regel wenige Wochen oder Monate. Eine einmal erteilte Erlaubnis kann aber nach neuem Recht ohne nochmalige Vorrangprüfung verlängert werden.

Für Flüchtlinge ist es schwierig, trotz "Vorrangprüfung" eine Arbeit zu finden. In Ostdeutschland und Berlin kommt diese Regelung vielfach einem faktischen Arbeitsverbot gleich, durch die Aufhebung des absoluten Arbeitsverbots ändert sich praktisch nichts. Wenn Flüchtlinge überhaupt die Chance haben, eine Arbeitserlaubnis zu bekommen, dann meist nur für schwere, schmutzige und unterdurchschnittlich schlecht bezahlte Arbeit. Auch hier kommt aber eine weitere Hürde hinzu. In einigen Bundesländern sind die Arbeitsämter angewiesen, grundsätzlich keine Arbeitserlaubnisse mehr für bestimmte Tätigkeiten auszustellen. Die Negativ-Liste der Arbeitsämter umfasst rund 80 überwiegend niedrig qualifizierte und schlecht bezahlte Tätigkeiten wie Lagerhelfer, Straßenreiniger, Müllarbeiter. Die Chance, selbst solche Arbeiten übernehmen zu dürfen, ist also gering.

Die Initiativgruppe Langenfeld hat eine umfangreiche Untersuchung über die Paketverpflegung durchgeführt. Sechs Wochen lang notierten die Mitglieder der Initiative akribisch Zusammenstellung und Qualität von über 600 Lebensmittelpaketen, führten Preisvergleiche durch und untersuchten die Auswirkungen der Paketverpflegung auf die betroffenen Flüchtlinge. In der Abschlussdokumentation kommt die Initiative u.a. zu folgenden Ergebnissen:

Die Ergebnisse dieser Untersuchung zeigen, dass insbesondere das Recht auf angemessene Nahrung von Flüchtlingen durch diese Politik eindeutig verletzt wird.

Auch im Jahr 2001 wird Flüchtlingen, die unter das Asylbewerberleistungsgesetz fallen, eine Anpassung der Leistungen an die steigenden Lebenshaltungskosten vorenthalten. Dabei war die entsprechende Rechtsverordnung bereits auf den Weg gebracht. Ab 1.1.2001 hätten erwachsene Flüchtlinge statt 80 DM nunmehr 86 DM Bargeld bekommen sollen – 20 Pfennig mehr pro Tag. Doch die bescheidene und eigentlich selbstverständliche Erhöhung wurde nicht durchgeführt. Obwohl der Gesetzestext es vorsieht, sind die Leistungen für Asylbewerber seit Inkrafttreten des Gesetzes 1993 nicht ein einziges Mal an die steigenden Lebenshaltungskosten angepasst worden. Zwischen den Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und dem Bundessozialhilfegesetz, dessen Regelsätze seit 1993 um insgesamt knapp 7% stiegen, klafft damit eine immer größer werdende Lücke.

Inzwischen liegen die Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bis zu 30% unterhalb der Regelsätze des Bundessozialhilfegesetzes. Für Ernährung, Kleidung, Hygieneartikel und Haushaltsbedarf soll ein alleinstehender Flüchtling Leistungen im Wert von 440 DM erhalten. Eine Familie mit zwei Kleinkindern soll mit 1350 DM im Monat auskommen. Von diesen Beträgen wird – örtlich unterschiedlich – für die Bereitstellung von Haushaltswaren und Energie in Wohnheimen meist noch ein Betrag von 40-65 DM pro Person abgezogen. Vom übrig bleibenden Betrag sollen nur 80 DM (Erwachsene) bzw. 40 DM (Kinder) in bar ausgezahlt werden. Den Rest erhalten Flüchtlinge in der Regel als "Sachleistungen".

Seit September 1998 sind nach § 1a Kürzungen dieser Grundleistungen für bestimmte Flüchtlingsgruppen möglich. Dies kann z.B. die Streichung des Barbetrags bedeuten oder sogar den Wegfall sämtlicher Sozialleistungen.

Die Zahl der Wohnungslosen hat sich nach Schätzungen der BAG Wohnungslosenhilfe e.V. im Jahre 1999 deutlich verringert. Für das Jahr 1999 schätzt die BAG die Zahl der Wohnungslosen auf 550.000. Damit hat sich die Gesamtzahl der Wohnungslosen nach Einschätzung der BAG gegenüber dem Vorjahr um ca. 19% reduziert. Die Zahl der Wohnungslosen in Ein- und Mehrpersonenhaushalten ohne Aussiedler in Übergangsunterkünften verringerte sich von 530.000 im Jahr 1998 um ca. 17% auf ca. 440.000 im Jahr 1999. Der deutliche Rückgang in der Gesamtzahl ist zum Teil auf den starken Rückgang der Zahl wohnungsloser Aussiedler zurückzuführen. 1998 lebten ca. 150.000 Aussiedler in Übergangsunterkünften, 1999 nur noch ca. 110.000, dies ist ein Rückgang um ca. 27%.

Der Frauenanteil unter den Wohnungslosen (ohne Aussiedler) insgesamt liegt bei 23%, das sind ca. 100.000 Frauen, die Zahl der Kinder und Jugendlichen liegt bei ca. 24% (110.000 Personen) und die Zahl der Männer bei ca. 55% (230.000 Personen).

Ca. 14% der alleinstehenden Wohnungslosen, also ca. 26.000 Menschen, lebten im Laufe des Jahres 1999 ohne jede Unterkunft auf der Strasse, darunter ca. 2.500 bis 3.000 Frauen.

Von Wohnungsnot sind jedoch nicht nur diejenigen Menschen betroffen, die akut wohnungslos sind. Der Deutsche Städtetag benutzt für diese Menschen die Kategorie "Wohnungsnotfall". In diese Kategorie werden nicht nur akut Wohnungslose einbezogen, sondern auch die Menschen, die unmittelbar von Wohnungsverlust bedroht sind und diejenigen, die in unzumutbaren Wohnverhältnissen leben. Die BAG Wohnungslosenhilfe e.V. schätzt den Anteil der von der Lebenslage "Wohnungsnot" betroffenen Menschen auf mindestens 5% der Gesamtbevölkerung.

Während bis 1997 die Entwicklung in Ostdeutschland noch ansteigende Zahlen aufwies, so dass man von einer gespaltenen Entwicklung sprechen musste, fallen die Zahlen auch hier seit 1998. So ist die Zahl der Wohnungslosen in Ostdeutschland nach Schätzung der BAG von 63.000 im Jahr 1998 auf 50.000 im Jahr 2000 gefallen. Trotz dieser positiven Entwicklung sollte jedoch auch von Seiten der Bundesregierung deutlich auf die wiedervereinigungsbedingten Problemlagen reagiert werden. So ist das Risiko, die Wohnung zu verlieren mit der Wende in den Neuen Bundesländern erheblich angestiegen. Als Gründe können u.a. geringes Einkommen, Arbeitslosigkeit, Sozialhilfeabhängigkeit und Mietpreissteigerung genannt werden. Viele Betroffenen kennen ihre Ansprüche im Falle persönlicher Notlagen nicht und nehmen bestehende Angebote deshalb nicht wahr. Von Wohnungslosigkeit in den Neuen Ländern besonders betroffen sind Menschen, die wegen Mietschulden gekündigt werden. Eine andere Betroffenengruppe sind Menschen mit besonderen psychosozialen Schwierigkeiten. Dazu gehören neben Entlassenen aus psychiatrischen Kliniken und Justizvollzugsanstalten auch Menschen mit Suchtproblemen und seelisch und körperlich Behindert. Diese Menschen sind als erste von Arbeitslosigkeit betroffen, mit der häufig auch das soziale Netzwerk wegbricht.

In beiden Bereichen hat die Bundesregierung Initiativen ergriffen. Aktuell wird ein Reformgesetz zum sozialen Wohnungsbau diskutiert. Die Initiative wird vom Deutschen Mieterbund grundsätzlich begrüßt. Kritisiert wird aber die im Moment geplante völlig unzureichende finanzielle Ausstattung für die soziale Wohnraumförderung. Eine positive Entwicklung ist die Erhöhung des Wohngeldes zum 1. Januar 2001.

Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte nennt in seinem General Comment zum Recht auf Wohnen auch "the right not to be subjected to arbitrary or unlawful interference with one’s privacy, family, home or correspondence". Dies ist jedoch in vielen Einrichtungen nicht gewährleistet, weshalb Betroffene Angebote nicht in Anspruch nehmen. In einer besonders schwierigen Lage befinden sich Frauen, die kommunale Notunterkünfte aufsuchen, wie eine Studie der BAG Wohnungslosenhilfe feststellte:

Im Kapitel zu Artikel 12 (Recht auf Gesundheit) wird auf die Problematik Zugang zu Gesundheitsdiensten für Obdachlose gesondert eingegangen.

Allein im Jahr 2000 hat es mindestens vier Morde an Wohnungslosen gegeben. Nach Recherchen der BAG Wohnungslosenhilfe setzen diese aktuellen Gewalttaten eine schon seit Jahren andauernde Entwicklung fort, die die west- und ostdeutschen Bundesländer gleichermaßen betrifft. Von 1989 bis 2000 sind mindestens 107 wohnungslose Menschen von Tätern außerhalb der Wohnungslosenszene getötet worden und wurden 203 Wohnungslose Opfer schwerer körperlicher Gewalt. Von 1991 bis 2000 sind mindestens 189 Wohnungslose auf der Straße erfroren. Die Bundesregierung ist ihrer Schutzpflicht bis heute nicht ausreichend nachgekommen.

Die Zahl der Kinder und Jugendlichen, die in Deutschland auf der Straße leben, ist unbekannt. Die realistisch anzusehenden Schätzungen aus den Jahren 1995/96 reichen von 1.500 bis 7.000 Kindern und Jugendlichen.

Straßenkinder und –jugendliche leben in der Illegalität, da minderjährige Kinder in Deutschland den Wohnsitz der Eltern teilen und ihren Aufenthalt nicht selbst bestimmen können (BGB § 11). Das Leben in der Illegalität bedeutet, dass diese Jugendlichen keine legale Möglichkeit haben, an Geld zu gelangen, der Zugang zu Sozialhilfe bleibt ihnen verwehrt.

Die Jugendlichen kommen grundsätzlich aus allen sozialen Schichten. Eine Studie des Deutschen Jugendinstituts (DJI) aus dem Jahre 1998 zeigt jedoch die unterschiedlichen Gesichter von Wohnungslosigkeit von Jugendlichen in Ost und West, und zeigt die Bedeutung der Umbrüche in Ostdeutschland nach der Wende für die Lebenssituation der Jugendlichen auf. Das Institut sieht "Hinweise darauf, dass Familien in den neuen Bundesländern tendenziell stärker als westdeutsche Familien mit Fragen der Existenzsicherung und unsicherer Zukunftsaussichten belastet sind. Dies gilt sowohl für die Eltern als auch für die Kinder. Die in den neuen Bundesländern besonders hohe Arbeitslosenquote sowie der eklatante Lehrstellenmangel sind wesentliche Ursachen dafür." Diese Familien haben häufig keinen Zugang zu Unterstützung, oder nehmen diese Angebote nicht wahr. Hinzu kommt dass Kindertagesstätten und Schulen immer schlechter ausgestattet sind. Das Institut nennt hier steigende Gruppen- und Klassenzahlen und die Überlastung von ErzieherInnen und LehrerInnen.

Die Zukunftschancen für Kinder und Jugendliche, die auf der Straße leben, in Ost und West, sind schlecht, da ohne eine abgeschlossenen Schulbildung der Zugang zu Arbeit und Berufstätigkeit drastisch eingeschränkt ist:

Das Recht auf Schul- und Berufsausbildung von obdachlosen Kindern und Jugendlichen ist auf diese Weise nicht gewährleistet.

Seit Anfang 2000 existiert im Bundesministerium für Gesundheit (BMG) eine Arbeitsgruppe zu "Armut und Gesundheit", die sich aus Vertretern der Ministerien des Bundes und der Länder, der Spitzenverbände der Krankenkassen, der Kassenärztlichen Vereinigung, der Bundesärztekammer, des Öffentlichen Gesundheitsdienstes und aus Einzelsachverständigen zusammensetzt. Die Einrichtung dieser Arbeitsgruppe ist als eine äußerst positive Entwicklung zu werten, da hiermit die Problematik "Armut und Gesundheit" zum ersten Mal Eingang in die offizielle Politik findet. Es liegen mittlerweile Empfehlungspapiere aus zwei Unterarbeitsgruppen ("Gesundheitliche Versorgung von Obdachlosen" und "Migration und Gesundheit") vor. Es ist jedoch noch nicht erkennbar, welche konkreten Initiativen die Bundesregierung aufgrund dieser Empfehlungen treffen wird.

Von unzureichender medizinischer Versorgung sind in Deutschland vor allem Wohnungslose und Migranten ohne Aufenthaltsrecht, sowie Asylbewerber betroffen. Des weiteren bilden für Migranten mangelnde Sprachkenntnisse eine Zugangsbarriere zu medizinischen Versorgung.

1. Wohnungslose

Das Empfehlungspapier der Unterarbeitsgruppe "Gesundheitliche Versorgung Obdachloser" der AG "Armut und Gesundheit" kommt zu folgenden Erkenntnissen:

Obdachlosigkeit ist verbunden mit besonderen Erkrankungsschwerpunkten, wobei Mehrfacherkrankungen häufig vorliegen. Hierzu gehören Erkrankungen der Atmungsorgane, der Verdauungsorgane, des Herz-Kreislaufsystems und des Skelettsystems, sowie Hauterkrankungen, mangelhafter Zahnstatus, psychiatrische Erkrankungen, Alkoholkrankheiten, akute Infektionskrankheiten und Verletzungen aufgrund von Straßenverkehrs- oder Arbeitsunfällen.

Jeder Wohnungslose hat grundsätzlich einen Anspruch auf medizinische Leistungen entweder gegenüber der Gesetzlichen Krankenversicherung oder gemäß § 37 des Bundessozialhilfegesetzes gegenüber dem Träger der Sozialhilfe. Bei vielen ist jedoch zunächst ungeklärt, gegenüber wem ein Anspruch besteht, da entweder keine Unterlagen vorhanden sind oder aufgrund von Ortswechseln der Sozialversicherungsträger gewechselt hat oder die Personen anonym bleiben wollen. Bei rund 30% der Patienten kann nur mit großem Aufwand recherchiert werden, ob gegenüber einer Krankenkasse oder gegenüber den Trägern der Sozialhilfe ein Anspruch besteht. In vielen Fällen kann der Anspruch nicht geklärt werden. Dies macht einen Teil der Finanzierungsschwierigkeiten der Projekte zur medizinischen Versorgung Wohnungsloser aus.

Aufgrund ihrer besonderen Lebenssituation werden wohnungslose Menschen vom Regelversorgungssystem nur sehr unzureichend erreicht. Ausschlaggebend sind neben formalen Hürden (z. B. umständliche Krankenscheinbeschaffung beim Sozialamt) subjektive Motive wie Angst, Scham oder Misstrauen. Aus diesen Erkenntnissen der Unterarbeitsgruppe wird deutlich, dass die Bundesregierung ihrer Verpflichtung aus Artikel 12 des IPwsk nur begrenzt nachkommt. So werden Wohnungslose formal nicht diskriminiert, da sie dieselben gesetzlichen Ansprüche auf gesundheitliche Leistungen haben. Faktisch bleiben sie jedoch von diesen Diensten ausgeschlossen, da die Umsetzung der jeweiligen Gesetze nicht gewährleistet ist. Die Bundesregierung ist in der Verpflichtung, die Umsetzung dieser Gesetze zu gewährleisten.

Laut Gesetz haben alle in der BRD lebenden Menschen unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus ein Recht auf medizinische Notfallbehandlung. Wie dies im Einzelfall aussieht liegt im Wesentlichen im Ermessen der Behandelnden. Selbst wenn die MigrantInnen adäquat behandelt werden, bleibt das Problem der Kostenübernahme und schlimmer die Gefahr der Abschiebung.

In der Praxis sieht es so aus, dass die MigrantInnen nur sehr selten einen Arzt aufsuchen. Bei all jenen, die bereits länger in Deutschland leben, wird deshalb festgestellt, dass Leiden und Krankheiten aufgrund jahrelanger Unterversorgung zu Chronifizierung neigen. Die Zahl der Betroffenen ungewiss – Berliner Büro für medizinische Flüchtlingshilfe schätzt die Zahle der Menschen, die ohne legalen Aufenthaltsstatus in Berlin leben, auf 100.000, bundesweit liegen die Schätzungen bei 500.000 bis eine Million.

Ein besonderes Problem sind stationäre Aufenthalte, sie scheitern in der Regel am Verwaltungsrecht der Krankenhäuser. Bei Verdacht, die Person könne den Krankenhausaufenthalt nicht finanzieren oder hat falsche Angaben gemacht, wird das Sozialamt benachrichtigt. Dieses ist verpflichtet, eine Person ohne Aufenthaltsstatus an die Ausländerbehörde weiterzumelden, was wiederum die Abschiebung einleitet.

Die ambulante ärztliche Versorgung von MigrantInnen ohne Aufenthaltsstatus muss heute privat finanziert werden, durch Kirchen und soziale Einrichtungen, da die MigrantInnen vom Zugang zum Gesundheitssystem ausgeschlossen sind. Somit schiebt der Staat seine Verantwortung in den privaten Bereich ab. Der Staat ist jedoch verpflichtet, die Sicherstellung eines uneingeschränkten, gleichberechtigten Zugangs zum Gesundheitssystem für jede Person, die medizinische Hilfe braucht, unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus, zu gewährleisten. Karitative Einrichtungen und kirchliche Projekte sind Hilfskonstrukte und stellen nicht mehr als den Ansatz einer inadäquaten und unbefriedigenden Übernahme von Staatspflichten dar.

Dass sich Menschenrechte in ihrer Verwirklichung gegenseitig bedingen, ist am Zusammenhang von Armut und Gesundheit besonders deutlich erkennen. Bei der Frage nach dem Zusammenhang von Armut und Krankheit stellt sich jedoch das Problem, ob es sich um einen Selektionseffekt (Kranke werden eher arm), oder um einen Kausationseffekt (Arme werden eher krank) handelt. Bei Erwachsenen liegt vorwiegend eine soziale Selektion vor, d.h. chronisch schlechte Gesundheit erhöht das Risiko von Armut. Bei Kindern gibt es Hinweise auf einen Kausationseffekt, d.h. wer in Armut aufwächst, hat als Erwachsener eine schlechtere Gesundheit.

Die Bundesregierung nennt in ihrem Bericht die Situation von HIV-Infizierten AIDS-Kranken als ein Beispiel für Armut durch Krankheit. Insbesondere junge HIV-Infizierte Menschen sind von Armut betroffen, da sie nur geringe Ansprüche auf Leistungen des sozialen Sicherungssystems haben. Die Bundesregierung hat die "strukturelle Armut von Menschen mit HIV/AIDS" erkannt.

Vor allem aber Frauen sind von dieser strukturellen Armut betroffen. Obgleich in Deutschland weit stärker Männer als Frauen von HIV und AIDS betroffen sind, befanden sich 1999 unter den Antragstellenden für die Einzelfallhilfe der Deutschen AIDS-Stiftung 1.334 Frauen. Damit haben Frauen ergänzenden Einzelfallhilfen weit häufiger nachgefragt, als aufgrund der epidemiologischen Gegebenheiten zu erwarten gewesen wäre. Die Zahlen verweisen auf die besonders schwierige soziale Situation der betroffenen Frauen, die oft durch die Sorge um Kinder und fehlender oder mangelnder Einkommenssituation mitbestimmt wird.

Konkrete Zusammenhänge zwischen sozialem Status und Armut können u.a. für das Auftreten von koronaren Herzkrankheiten (Herzinfarkt. 2-3fach erhöhtes Risiko), Schlaganfall (ebenfalls 2-3fache erhöhtes Risiko), Krebserkrankungen und Lebererkrankungen festgestellt werden. Als Beispiele seien hier die "Armutsrisikogruppen" Arbeitslose und Alleinerziehende genannt:

Bei Arbeitslosen lässt sich im Vergleich zu Beschäftigten folgendes feststellen:

• Sterblichkeitsrate – erhöht um 20 – 90 %
• Körperliche Erkrankung – erhöht um 30 – 80 %
• Psychische Leiden – erhöht um ca. 100%
• Gesundheitszufriedenheit – negative Bewertung 3 x häufiger

Alleinerziehende Frauen leiden besonders häufig an Kopfschmerzen, Rückenschmerzen, Schlaflosigkeit, Kreislaufproblemen, Menstruationsbeschwerden, Magenerkrankungen sowie Erkrankungen der Atmungsorgane und psychische Verhaltensauffälligkeiten besonders in Form von Depressionen. Zurückzuführen ist dies vor allem auf die Mehrfachbelastung, die diese Frauen erfahren.

Die Ursachen armutsbedingter Krankheiten sind strukturell: die Forschung zeigt deutlich, dass ein höheres Einkommen, Zugang zu Bildung, Ausbildung und sozialer Partizipation die Grundkomponenten für den Abbau gesellschaftlicher Ungleichheit wie auch von Gesundheitsrisiken sind. Die zukünftige Berichterstattung der Bundesregierung sollte diese Zusammenhänge von Armut und Krankheit und die von der Regierung in Angriff genommenen Maßnahmen deutlicher aufzeigen.

Die Bundesregierung schreibt in ihrem Bericht (S. 66f.):

Der Kommentar der Bundesregierung ist nicht widerspruchsfrei: Dass für die "meisten" Studiengänge keine Studiengebühren erhoben werden, bedeutet entgegen dem Geiste des Internationalen Paktes, dass auch an anderen Hochschulen dennoch Gebühren eingefordert werden. Generell wird die Frage nach einem finanziellen Eigenanteil der Studierenden am Studium innerhalb der Bundesländer wie auch der Bundesregierung mehr und mehr positiv diskutiert.

Selbst wenn es nicht Studiengebühr heißt: in mehreren Bundesländern ist das Prinzip der Unentgeltlichkeit für das Erststudium längst aufgegeben worden, so zum Beispiel in Baden-Württemberg, wo 1000 DM pro Semester zahlen muss, wer die Regelstudienzeit um vier Semester überschreitet. Die Länder Berlin, Saarland und Niedersachen wollen diesem Beispiel der Strafgebühren folgen. In den Ländern Berlin und Niedersachsen werden zudem Rückmeldegebühren erhoben, die als Verwaltungskostenbeitrag gelten und nicht wie die üblichen Sozialbeiträge in den Haushalt der Hochschule oder des Landes fließen.

Was in den Bundesländern zum Teil schon Realität ist, wird mittlerweile auch innerhalb der Bundesregierung diskutiert, obgleich nicht von Studiengebühren, sondern von Bildungsgutscheinen, Bildungskrediten oder Studienkonten geredet wird. Allen Finanzierungskonzepten gemeinsam ist die Abkehr vom Prinzip der Unentgeltlichkeit des Erststudiums. Die Folge wäre: Bildung als öffentliches Gut genießt keinen Rechtsanspruch mehr, sondern würde als Ware degradiert, für die bezahlt werden müsste. Der "vollen
Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit", auf die die Bildung laut Internationalen Pakt gerichtet sein soll, wird durch ein marktkonformes und den unterschiedlichen Vermögensverhältnissen Rechnung tragendes Studieren ad absurdum geführt. Schon jetzt sind einkommensschwache Studierende, die neben ihrem Studium eine Erwerbsarbeit nachgehen müssen, und Studierende mit Kindern von Strafgebühren am deutlichsten betroffen.

Die Bundesregierung sollte die Initiative ergreifen, um das generelle Verbot von Studiengebühren im Hochschulrahmengesetz festzuschreiben, so wie es die Regierungsparteien vor der Bundestagswahl 1998 auch zugesagt hatten.

X. Artikel 14 und 15

Artikel 14 - Verpflichtung zur Einführung einer Grundschulausbildung und der allgemeinen unentgeltlichen Schulpflicht

Artikel 15 - Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben, Freiheit von Wissenschaft und Forschung