Das Asylrecht war die "Freiheitsstatue im sicheren Hafen unserer Verfassung". Wir sollten es nicht als Belastung betrachten, sondern eigentlich darauf stolz sein. Es war keine Selbstverständlichkeit, daß viele Menschen am Ende des blutigen 20. Jahrhunderts bei uns Zuflucht suchten, weil sie die Bundesrepublik für eine Demokratie und für einen Rechtsstaat hielten und weil in ihr attraktive Lebensbedingungen bestanden. Von einem solchen Stolz war in der politischen Wirklichkeit der Jahre, die dem Asylkompromiß vorangingen, nichts zu spüren. Das Asylrecht war Gegenstand ständiger Agitationen, von Wahlkampfparolen, von politischer und schließlich auch wirklicher Brandstifterei geworden.

Der Nikolaus - Kompromiß vom 6. Dez. 1992 löschte die Fackel der Freiheitsstatue und beauftragte den BGS, ihren Sockel vor unerwünschten Besuchern zu schützen. Die Verfassungsänderung wurde im Januar 1993 eingebracht und mit dem neuen Asylverfahrensgesetz im Mai 1993 unverzüglich verabschiedet. Der Satz "Politisch verfolgte genießen Asylrecht" blieb zwar erhalten. In der Wirklichkeit hatte sich die Bundesrepublik dazu entschieden, ihre Verpflichtungen nach der Genfer Konvention nach Möglichkeit nicht mehr selbst zu erfüllen, sondern stellvertretend durch unsere Nachbarn erfüllen zu lassen. Wir haben uns durch "sichere Drittländer" und "sichere Herkunftsländer" mit einem cordon sanitaire umgeben und durch die sog. Flughafenregelung eine extraterritoriale Quarantäne, fast einen rechtsfreien Raum in Frankfurt eingerichtet. Wir nahmen uns das Recht, jeden zurückzuweisen, der sich an einer unserer Grenzen als Flüchtling offenbart. Es ist egal, ob er politisch verfolgt wird oder nicht, egal, ob ihm in seinem Heimatland die Folter oder die Todesstrafe droht. Es ist egal, wie das Prüfverfahren in dem Nachbarland aussieht, in das wir den Flüchtling zurückschieben, egal, ob ihm eine Kettenabschiebung droht oder nicht, wenn nur unsere "normative Vergewisserung" ergibt, daß unser Nachbar im allgemeinen die Genfer Konvention beachtet. Wir schieben dem jeweiligen Nachbarn die Flüchtlingslast zu, die wir selber nicht mehr tragen wollten. Es war uns egal, daß der Flüchtling sich unserer Rechtsordnung anvertrauen wollte und uns vertraute. Eine Regelung über Bürgerkriegsflüchtlingen wurde zwar vereinbart, aber mangels einer finanziellen Einigung zwischen Bund und Ländern nicht angewendet. Eine Altfall - Regelung und eine Regelung für Härtefälle kam nicht zustande.

Der Kompromiß fand die Zustimmung aller staatstragenden Kräfte und der breiten Öffentlichkeit. Schließlich war er von der Bundesregierung, von Vertretern aller Bundestagsfraktionen und Vertretern sowohl der sog. A - wie der B - Länder ausgehandelt worden. Man empfand es als besonders perfide, daß die Flüchtlinge genau das taten,

was man erwarten mußte. Sie waren nicht so dumm, sich an der Grenze zu melden, sondern versuchten, sie heimlich zu überwinden. Sie vernichteten oder versteckten ihre Papiere, um ihren Reiseweg durch ein sog. sicheres Drittland zu verbergen und damit ihre Rückschiebung zu erschweren. Damit gelten ihre Anträge als offensichtlich unbegründet. Ein ehrlicher Flüchtling macht so etwas nicht.

Man betrachtete es als Erfolg, daß die Zahl der Flüchtlinge drastisch zurückging. Die Fluchtgründe hatten sich allerdings nicht geändert. Nachdem wir jahrelang offene Grenzen anklägerisch gefordert hatten, schlossen wir unsere Grenzen nun selbst. Die Zahl der Asylbewerber sank seitdem in der Bundesrepublik als einzigem Land der EU ständig und wird in diesem Jahr 2002 allenfalls 70.000 Menschen erreichen. Als das Bundesverfassungsgericht in drei Entscheidungen v. 14. 5. 1996 die Neuregelung in allen wesentlichen Punkten bestätigte, hielt es die Schriftleitung der renommierten Neuen Juristischen Wochenschrift für angemessen, nur noch die Leitsätze der Entscheidung und die Presseerklärung des Gerichts zu veröffentlichen und im übrigen auf eine verwaltungsrechtliche Fachzeitschrift zu verweisen. (NJW 96, 1660, 1666 ) Das Thema galt als "abgeräumt".

Die Verfassungseltern hatten mit einem Grundrecht auf Asyl an eine alte humanitäre Tradition angeknüpft. Die älteste Beschreibung des Asylrechts verdanken wir Tacitus. Er berichtete von den Griechen, daß sich viele Personen am Ort des Asyls eingefunden hatten, überwiegend entlaufene Sklaven, Übeltäter und Schuldner, die ihren Gläubigern entkommen wollten. Die Obrigkeit habe sich bemüht, diese Personen zu ergreifen. Aber das Volk habe sich zu ihrem Schutz erhoben, um der Heiligkeit des Ortes willen. Es genügte, daß sich Menschen unter den Schutz der Götter stellten. Was könne sie sonst dazu getrieben, wenn nicht äußerste Not ?

Diese Barbaren wußten noch nichts von den Segnungen des modernen Asylrechts unserer aufgeklärten Zeit. Sie kannten keine sicheren Dritt- und Herkunftsländer. Sie kannten keinen vorläufigen Vollzug bei offensichtlicher Unbegründetheit. Sie machten keinen Unterschied zwischen großem und kleinem Asyl und für Kontingentflüchtlinge gab es in ihrer Sprache kein Wort. Es ist bemerkenswert, daß wir mit dem "Kirchenasyl" unserer Tage zu solchen archaischen Denkformen zurückgekehrt sind, daß man Menschen Schutz gewähren müsse nicht nur vor den Verfolgern in fremden Ländern, sondern auch vor den eigenen Behörden, also Schutz auch vor dem Vollzug unserer eigenen Gesetze. Mag der Einzelfall gerechtfertigt sein oder nicht, es sagt etwas über die Qualität unseres Asylrechts, wenn Bürger, die nicht gerade zu Berufsrevolutionären gehören, von ihrem Gewissen getrieben werden, auf diese Weise gegen den Vollzug des geltenden Rechts zu protestieren.

Die Verfassungseltern haben nicht lange über das Grundrecht auf Asyl beraten. Es entsprach ihrer Lebenserfahrung und war ihre Antwort auf die Millionen Menschen, die wir selbst wenige Jahre zuvor zu Flüchtlingen gemacht hatten. Es hat mich immer bis zur Weißglut geärgert, wenn man dem Verfassungsgeber unterstellte, er habe sich politische Flucht nur als Einzelschicksal vorstellen können. Daher müsse man es nun abschaffen, weil es wider Erwarten von vielen Menschen in Anspruch genommen werde.

Richtig ist, daß man nicht vorausgesehen hat, wie viele Menschen bei uns tatsächlich Zuflucht suchen würden. Die Geschichte des Asylrechts wurde eine Geschichte der

Abwehr von Zuwanderung. Es war eine wider besseren Wissens aufgestellte Wahlkampflüge, daß Deutschland kein Einwanderungsland sei und daß man daher kein Zuwanderungsgesetz benötige, sondern allenfalls ein Zuwanderungsbegrenzungsgesetz.

Tatsächlich hat die Bundesrepublik erhebliche Zuwanderungen erlebt, mit Wissen und Wollen aller politischen Kräfte. Bis 1974 sind 15,5 Mio. Menschen zugewandert, Aussiedler nach Art. 116 GG, Flüchtlinge aus der DDR, angeworbene Arbeitnehmer aus allen Ländern rings ums Mittelmeer. Das Asylrecht spielte zunächst keine Rolle. Es meldeten sich kaum mehr als jährlich 10.000 Personen. Das änderte sich mit dem Anwerbestopp von 1972, der das Problem nicht löste, sondern neue Dimensionen eröffnete. Die meisten Gastarbeiter entschieden sich, in der Bundesrepublik zu bleiben und sich um Nachzug für ihre Familienangehörigen zu bemühen, und sei es über das Asylrecht. Schon 1986 waren die Asylanträge auf 100.000 jährlich angestiegen, mit einem wachsenden Anteil von Iranern, Libanesen und Jugoslawen. Für Ostblockflüchtlinge gab es als Frucht des Kalten Krieges das Privileg, nie abgeschoben zu werden. Trotzdem wurden sie, wie übrigens auch die Bürgerkriegsflüchtlinge aus Jugoslawien, von den kommunalen Ausländerbehörden in das Asylverfahren geradezu hineinkomplimentiert. Denn dann blieben die Kosten nicht bei den Gemeinden hängen, sondern wurden überwiegend von den Ländern übernommen. Zwischen 1988 und 1991 sind etwa 3,6 Mio. Menschen in die Länder der alten Bundesrepublik eingewandert, also etwa 900.000 pro Jahr. Davon waren 300.000 Aussiedler, 225000 waren inländische Übersiedler aus der früheren DDR, und jährlich 375 000 Ausländer, davon im Schnitt 50 %, also etwa 190.000 als Asylbewerber. In derselben Zeit haben aber gut 300.000 Ausländer jährlich die Bundesrepublik verlassen, eine Zahl, die in der öffentlichen Diskussion kaum eine Rolle spielte.

Sehen wir uns das Jahr 1992, das letzte Jahr vor dem Asylkompromiß, einmal genau an. In diesem Jahr meldeten sich 43 8.000 Asylbewerber, für damalige Begriffe. eine kaum noch zu bewältigende Horrorzahl. Von ihnen kamen 64 % aus Ost- und Südosteuropa, 29 % waren keine Europäer. Das Bundesamt erkannte in diesem Jahr 4, 5 %, etwa 9200 Asylbewerber an.

Man kann nachweisen, daß das Wort "Asylant" im Gegensatz zu "Flüchtling" bewußt für nicht - europäische Flüchtlinge erfunden wurde, um sie zu diskreditieren. Man sprach von "Flut" und "Schwemme" wie von einem Heuschreckenschwarm, von "Wirtschaftsflüchtlingen" wo man Armutsflüchtlinge meinte, von "Überflutung" und "Überfremdung", von multikrimineller und durchraßter Gesellschaft. Es ist unschwer zu erkennen, daß diese ethnische Aufrüstung in einem engen Zusammenhang mit

Fremdenhaß, mit "ausländerfreien Zonen" und dem steht, was man bei anderen Ländern als "ethnische Säuberung" schmäht.

Natürlich wurden in den öffentlichen Debatten die Skurrilitäten unseres damaligen Asylrechts und der einschlägigen Rechtsprechung nicht dargestellt. Die Folter wurde als Asylgrund nur anerkannt, wenn aus politischen Gründen gefoltert wurde und nicht nur eben mal so, weil es in diesem Staat sowieso üblich ist. Ehepartner und Kinder von politischen Flüchtlingen galten lange Zeit als Mißbrauchsfälle, wenn sie nicht selbst politisch verfolgt waren. Die innerstaatliche Fluchtalternative ist uns als Verweigerungsgrund ebenso erhalten geblieben, wie die Voraussetzung der Verfolgung von

Staats wegen. Noch im November 1997 hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, daß die Verfolgung durch Talibani in Afghanistan kein Asylgrund sei und ebenso nicht, wenn der Name eines Flüchtlings auf der Todesliste einer algerischen islamistischen Organisation auftauchte. Vor Nikolaus galt übrigens zwar noch die Wahl des Zufluchtlandes als ein Teil des Asylrechts, aber man mußte sich schon sputen, wenn man dem Argument entgehen wollte, man habe die Flucht in einem sicheren Drittland unterbrochen.

Auf der anderen Seite gab es natürlich auch massive Mißbrauchsfälle, wie jener Spitzenreiter, der sich unter Phantasienamen gleichzeitig bei 7 Flüchtlingsämtern meldete und entsprechend oft Sozialleistungen bezog. Er wurde zwar jedesmal mit seinen Fingerabdrücken registriert. Aber er konnte lange Zeit darauf vertrauen, daß das EDVProgramm zur Speicherung und zum Vergleich noch nicht funktionierte. Man braucht sich nicht darüber zu wundem, daß solche Vorgänge das Asylrecht diskreditierten.

Es gab keine auch nur einigermaßen zuverlässige Statistik über die tatsächliche Zahl der in der Bundesrepublik lebenden politischen Flüchtlinge. Nach allen Schätzungen waren es Anfang 1993 etwa 100.000 Asylberechtigte, 38.000 sog. Kontingent-Flüchtlinge, z.B. boat people, etwa 520.000 de - facto - Flüchtlinge, also abgelehnte Asylbewerber, die aus humanitären Gründen nicht abgeschoben werden konnten, und etwa 450.000 Asylbewerber, über deren Anträge noch nicht entschieden war. Das macht - großzügig aufgerundet - etwa 1,2 Millionen, also 1, 5 % der Bevölkerung der Bundesrepublik.

Es steht ganz außer Zweifel, daß die Asylbewerber und ihre soziale Betreuung für Verwaltung und Gemeinden ein erhebliches Problem und eine wesentliche Belastung darstellten. Das galt um so mehr, wenn das soziale und kulturelle Gefälle zwischen den Bewerbern und ihrer Umgebung erheblich war. Die Gerichte waren unzureichend ausgestattet und manche Richter. und Beamte resignierten, weil sie kein Ende des Problems erkennen konnten. Die Abschiebungen waren schwierig und abgelehnte Bewerber tauchten häufig unter. Die Asylbewerber wurden wegen des Arbeitsverbotes als Faulpelze und Ausbeuter unseres Sozialsystems beschimpft, die herumlungern, unsere Frauen belästigen und auf Ladendiebstähle aus sind. Dabei wurden sie in die Schwarzarbeit abgedrängt. Ich habe ausbeuterische Arbeitsverträge gesehen, die schamlos waren. Allmählich verfestigte sich eine weit verbreitete öffentliche Meinung, daß es so nicht weitergehen könne.

Insbesondere in den sog. neuen Bundesländern haben Ausländer und Asylbewerber außerordentliche Emotionen ausgelöst. Es war ein schwerer Fehler, den neuen Bundesländern im Einheitsvertrag dieselbe Asylquote aufzubürden wie im Westen, nämlich entsprechend der Bevölkerungsquote. In Rostock - Lichtenhagen, dem Ort einer der schändlichsten Flüchtlingspogrome, richtete man die Zentrale Aufnahmestelle für Mecklenburg-Vorpommern in einem Wohnblock ein, in dem Werftarbeiter mit einer Arbeitslosenquote von weit über 50 % lebten. Da sich die Aufnahmestelle an die normalen gutbürgerlichen Bürozeiten hielt, kampierten südosteuropäische Asylbewerber, für deren Hygiene keine Vorsorge getroffen worden war, nächtelang auf der bis dahin wohlgepflegten Rasenfläche zwischen den Plattenbauten. Das entschuldigt nicht, aber erklärt und berechtigt zu der Frage, ob das alles ungewollt war.

Rechtlich richteten sich die Forderungen insbesondere der CDU /CSU darauf, das Grundrecht auf Asyl abzuschaffen und durch eine unbestimmte "institutionelle Garantie" zu ersetzen. Das sei die Voraussetzung für eine europäische Lösung des Asylrechts und damit für eine gerechtere Verteilung der Lasten. Dabei überging. man nicht nur die Rechtsweggarantie des Art. 19 IV GG und die Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention, sondern auch die Tatsache, daß unser Asylrecht keineswegs so einzigartig war, wie es immer behauptet wurde. Auch in anderen europäischen Ländern gibt es verfassungsrechtliche Grundlagen - so in Frankreich, Portugal, Italien und Österreich.

Präambel Franz. Verfassung: "Jedermann, der wegen seiner Tätigkeit zugunsten der Freiheit verfolgt wird, hat in den Gebieten der Republik Asylrecht."
Art. 10 Abs. 3 Italien.Verfassung: "Ausländern, denen im eigenen Land die tatsächliche Ausübung der in der italienischen Verfassung gewährleisteten demokratischen Freiheit verwehrt ist, genießen im Gebiet der Republik Asylrecht nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen."
Art. 33 Abs. 5 der Portugies. Verfassung v. 1976 garantiert das Asylrecht denen, "die wegen ihrer Tätigkeit für die Demokratie, für die soziale und nationale Befreiung, für den Frieden unter den Völkern oder für die Freiheit und Rechte des Einzelnen verfolgt werden."