Stellungnahme zum

Entwurf der Richtlinie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
"über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft"
vom 21. September 2000 - Bestellung

Die Kommission hat am 21. September 2000 einen Entwurf über Mindestnormen für Asylverfahren in den Mitgliedstaaten vorgelegt. Dieser Entwurf beruht auf Artikel 63 Absatz 1 Buchstabe d) des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Amsterdamer Vertrages vom 2. Oktober 1997 (EG-Vertrag), demzufolge "Mindestnormen für die Verfahren in den Mitgliedsstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft" verabschiedet werden sollen. Der Entwurf muss den Zielvorstellungen gerecht werden, die der Europäische Rat auf seinem Sondergipfel in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 beschlossen hat. Auf dieser Sitzung wurde die Bedeutung bekräftigt, "die die Union und die Mitgliedsstaaten der unbedingten Achtung des Rechts auf Asyl beimessen". Außerdem hat der Europäische Rat seine Absicht hervorgehoben, "auf ein gemeinsames Asylsystem hinzuwirken, das sich auf die uneingeschränkte und allumfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention stützt".

Bereits im März 1999 hatte die Kommission ein Arbeitspapier über gemeinsame Normen für Asylverfahren vorgestellt. Dieses wurde im Rat auf Ministerebene, in den Mitgliedsstaaten sowie im Europäischen Parlament erörtert. Darüber hinaus haben UNHCR, Amnesty International, ECRE und weitere internationale Organisationen schriftliche Stellungnahmen abgegeben.

Der nunmehr vorgelegte Entwurf der Kommission berücksichtigt nur teilweise die vorangegangene Diskussion. Insbesondere im Blick auf die Zulässigkeits- und beschleunigten Asylverfahren bleibt er teilweise hinter dem völkerrechtlich vorgegebenen Mindeststandard zurück. Gleichwohl kann der Entwurf an sich mit seinen tragenden Begründungs- und Regelungselementen als Versuch verstanden werden, den bisherigen, ausschließlich durch die Ministerialbürokratie geprägten und die Öffentlichkeit bewusst ausschließenden Harmonisierungsprozess im Asyl- und Flüchtlingsrecht umzukehren und diesen transparent zu gestalten.

Die Gewährleistung des Flüchtlingsschutzes in Europa ist im hohen Maße vom gesellschaftlichen Konsens abhängig. Deshalb sind Transparenz und die Beteiligung der nichtstaatlichen Organisationen und damit die öffentliche Gestaltung der Vergemeinschaftung des Asyl- und Flüchtlingsrechts Grundvoraussetzungen für eine Verbesserung des Flüchtlingsschutzes.

Nach seinen Zielvorstellungen soll der Entwurf gerechte und effiziente Asylverfahren in den Mitgliedsstaaten gewährleisten und damit diese in die Lage versetzen, "wirksame Verfahren zur Prüfung der Asylanträge von Personen vorzusehen, bei denen es sich höchstwahrscheinlich um Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention handelt". Zu diesem Zweck sollen Mindestanforderungen an die Entscheidungsfindung vorgegeben werden, um Unterschiede bei den Prüfungsverfahren in den Mitgliedsstaaten abzubauen und in der gesamten Europäischen Gemeinschaft eine Entscheidungspraxis zu gewährleisten, die hohen Anforderungen entspricht. Dies setzt an sich eine vorhergehende Einigung über die Anwendung des Flüchtlingsbegriffs voraus. Bedauerlicherweise haben jedoch der Rat und die Kommission in ihrem gemeinsamen Aktionsplan vom 3. Dezember 1998 vereinbart, der Harmonisierung der Asylverfahren Priorität vor der Harmonisierung des Flüchtlingsbegriffs einzuräumen. Inzwischen hat die Kommission in ihrer Mitteilung vom 30. November 2000 (Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union) angekündigt, dass in der zweiten Jahreshälfte 2004 der Entwurf einer Richtlinie zur "Annäherung der Bestimmungen über die Zuerkennung und die Merkmale der Flüchtlingseigenschaft" vorgelegt werden soll.

Im September 2000 haben zehn deutsche Nichtregierungsorganisationen der Öffentlichkeit ein "Memorandum für den Schutz der Flüchtlinge" vorgestellt. Wesentliches Ziel dieses Memorandums ist die Schaffung und Erhaltung des öffentlichen Bewusstseins für die Notwendigkeit des Flüchtlingsschutzes. Dieser wird als internationale Aufgabe verstanden. Der Entwurf der Kommission entspricht nur teilweise diesen Zielvorstellungen und ist deshalb in einigen Regelungskomplexen verbesserungsbedürftig.

Folgende Elemente des Entwurfes werden nachfolgend im Einzelnen erörtert:

Ebenso wie Artikel 63 des EG-Vertrages nimmt Artikel 2 Buchstabe a) des Entwurfs der Kommission nur die Genfer Flüchtlingskonvention in Bezug. Auch wenn es in den Asylverfahren der Mitgliedsstaaten vorrangig um die Gewährung der Rechtsstellung eines Flüchtlings geht, dürfen diese ihre internationalen Verpflichtungen nach anderen völkerrechtlichen Normen hierbei nicht unberücksichtigt lassen. In einem Verfahren, in dem es um die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention durch die zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs ging, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte deshalb kürzlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Mitgliedsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention bei der Prüfung des Asylbegehrens insbesondere Artikel 3 dieser Konvention berücksichtigen müssen^.

Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaften sind an diese Rechtsprechung gebunden. Sie bedeutet nicht, dass aus Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention ein Asylrecht folgt. Die Mitgliedsstaaten haben im Rahmen des Asylverfahrens aber unabhängig von der Frage der Asylgewährung den aus Artikel 3 folgenden Abschiebungsschutz bei drohender Folter oder anderer unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung im Herkunftsstaat des Antragstellers zu beachten. Deshalb sollte in Artikel 2 des Kommissionsentwurfs ein Hinweis auf andere internationale Verpflichtungen, insbesondere auf Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie Artikel 3 des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe erfolgen, die unabhängig von einem asylrechtlichen Schutzbegehren zu berücksichtigen sind.

Effektiver Zugang zum Asylverfahren

Der Entwurf behandelt bei der Gestaltung der Asylverfahren zunächst die Frage des Zugangs zu den Asylverfahren in den Mitgliedsstaaten. Ein effektiver Zugang zum Asylverfahren ist unerlässlich, damit die Mitgliedsstaaten ihren internationalen Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention, insbesondere dem Verbot des Refoulement (Verbot der Zurückweisung, Abschiebung und Auslieferung von Flüchtlingen), gerecht werden können. Im Blick auf die regulären Asylverfahren enthält der Entwurf der Kommission insoweit effektive Schutzvorkehrungen gegen ein Refoulement. Die Vorschläge zu den Zulässigkeits- und beschleunigten Verfahren werden indes den internationalen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten nicht gerecht. Damit verfehlt der Entwurf insoweit die Forderungen der bezeichneten Sondersitzung von Tampere. Nach Nummer 3 des Beschlusses von Tampere haben die Mitgliedsstaaten sich ausdrücklich dazu bekannt, dass der Zugang zum Gemeinschaftsgebiet sowie zum Asylverfahren gewährleistet wird.

Den Zugang zum Asylverfahren regelt Artikel 4 Absatz 1 des Entwurfs. Danach kann ein Asylantrag "ohne vorherige Formalitäten" gestellt werden. Es sollte klargestellt werden, dass dies auch verfahrensrechtliche Ausschlussregelungen verbietet, die den Zugang zum Asylverfahren nur innerhalb einer bestimmten Frist nach der Einreise eröffnen. Ein derartig befristetes Antragsrecht ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte mit Art 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention unvereinbar.

Darüber hinaus haben die Mitgliedsstaaten nach Artikel 4 Absatz 2 Sorge dafür zu tragen, dass dem Antragsteller Gelegenheit gegeben wird, seinen "Antrag so früh wie möglich zu stellen". Entsprechend dem internationalen Standard im Flüchtlingsrecht, wie er in der Empfehlung Nummer 8 (XXVIII) des Exekutivausschusses für das Programm des UNHCR erstmals vorgegeben und anschließend in der Empfehlung Nummer R (81) 16 des Ministerkomitees des Europarates bekräftigt wurde, schreibt Artikel 4 Absatz 3 vor, dass alle Behörden, an die ein Asylsuchender sich an der Grenze oder im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten wendet, klare Anweisungen erhalten, dass der Antrag mit sachdienlichen Angaben versehen an die zuständige Feststellungsbehörde weitergeleitet wird. Nach Artikel 14 Absatz 1 a) sind die Bediensteten der Behörden, die aller Wahrscheinlichkeit nach mit Asylsuchenden in Kontakt kommen, wie Grenzbeamte und für die Einreisekontrolle zuständige Beamte, so auszubilden, dass sie einen Asylantrag als solchen und damit ihre Verpflichtungen erkennen können.

Diese Regelungen stellen – für sich betrachtet - sicher, dass die Mitgliedsstaaten ihre internationalen Verpflichtungen, insbesondere das Verbot des Refoulement, beachten. Nicht behandelt wird der Zugang in das Gemeinschaftsgebiet selbst. Dieser wird derzeit durch das Dubliner Übereinkommen von 1990 geregelt. Nach Artikel 3 Absatz 5 dieses Übereinkommens können die Vertragsstaaten den Antragsteller statt in den zuständigen Vertragsstaat in einen dritten Staat außerhalb der Europäischen Gemeinschaften abschieben, ohne inhaltlich das Asylbegehren zu prüfen. Der Asylsuchende hat damit gerade nicht das Recht auf Zugang zum Gemeinschaftsgebiet und damit auf effektiven Zugang zu einem Asylverfahren in einem Mitgliedsstaat. Die Gewährleistung eines effektiven Zugangs zum Asylverfahren bedarf deshalb der Ergänzung durch das Recht auf Zugang zum Verfahren innerhalb des Gemeinschaftsgebietes. Die Kommission sollte deshalb in der anstehenden Vorlage des Entwurfs einer Richtlinie, welche das Dubliner Übereinkommen ersetzen wird, diesen Aspekt besonders hervorheben.

Unter diesem Vorbehalt ist festzustellen, dass die vorgeschlagenen Regelungen hinsichtlich der regulären Asylverfahren an sich den bereits erreichten Rechtsfortschritt im Flüchtlingsrecht bekräftigen, demzufolge das Refoulementverbot nicht lediglich vor der zwangsweisen Rückführung in den Herkunftsstaat schützt, sondern in der Staatenpraxis als Verpflichtung verstanden wird, um Asyl ersuchenden Personen effektiven Zugang zu einem Prüfungsverfahren zu gewährleisten.

Dementsprechend regelt der Entwurf die Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, den uneingeschränkten Zugang zum Asylverfahren sicherzustellen und die erfahrungsgemäß zuerst mit Flüchtlingen in Kontakt tretenden Behörden zwingend anzuweisen, den Antragsteller an die für die Prüfung des Asylantrags zuständige Behörde weiterzuleiten. Insbesondere diese Regelungen sind im hohen Maße geeignet, die Gewährleistung des Flüchtlingsschutzes effektiv sicherzustellen und bedürfen deshalb der Unterstützung.

Mindestanforderungen bei der Entscheidungsfindung

Nach Artikel 6 des vorgelegten Entwurfs stellen die Mitgliedsstaaten sicher, dass über Asylanträge einzeln, objektiv und unparteiisch entschieden wird. Diese Anforderungen bekräftigen die entsprechenden Forderungen der Empfehlung Nummer R (81) 16 des Ministerkomitees des Europarates und stehen grundsätzlich in Übereinstimmung mit der Forderung Nr. 8 des Memorandums für den Schutz der Flüchtlinge, derzufolge jeder Asylsuchende einen Rechtsanspruch darauf hat, dass sein Schutzbegehren durch die zuständige Behörde unvoreingenommen und wohlwollend geprüft wird.

Objektivität und Unparteilichkeit sind zwar zwingende Voraussetzungen für die Gewährung des Flüchtlingsschutzes, als solche jedoch nicht hinreichend. Vielmehr ist es angesichts des im Memorandum hervorgehobenen "vorherrschenden Klimas eines institutionalisierten Misstrauens gegenüber Flüchtlingen" angezeigt, die zu hohen Darlegungshürden in Asylverfahren abzubauen und bei verbleibenden Zweifeln zugunsten des Antragstellers zu entscheiden. Dies entspricht dem Standard im internationalen Flüchtlingsrecht, wie er insbesondere im Handbuch des UNHCR über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft in den Randnummern 196 f. und 203 wiedergegeben wird. Daher sollte Artikel 6 wie folgt gefasst werden:

Effektive Gestaltung des Asylverfahrens

Nach Artikel 7 Absatz 1 des Entwurfs sind Asylsuchende über den Verlauf des Verfahrens sowie ihre Rechte und Pflichten während des Verfahrens in einer ihnen verständlichen Sprache zu informieren. Erforderlichenfalls ist nach Artikel 7 Absatz 2 auf Kosten der Behörde ein Dolmetscher hinzuzuziehen. In allen Verfahrensphasen ist dem Antragsteller nach Artikel 7 Absatz 3 Gelegenheit zu geben, mit UNHCR oder anderen in dessen Auftrag tätigen Organisationen Verbindung aufzunehmen.

Allerdings ist es erforderlich, die Asylsuchenden darüber hinaus auch über den präzisen Inhalt ihrer Mitwirkungs- und Darlegungspflichten sowie über die rechtlichen Konsequenzen einer fehlerhaften Erfüllung dieser Verpflichtungen in einer ihnen verständlichen Sprache umfassend aufzuklären (vgl. auch Artikel 7 Buchstabe a) des Entwurfs). Zudem ist es nicht ausreichend, dass lediglich die Asylbehörden ausreichende Informationen über die Situation im Herkunftsstaat des Asylsuchenden zu Rate ziehen (vgl. Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe b) des Entwurfs). Vielmehr haben sie zur effektiven Gewährleistung des Rechts auf Gehör diesen im Rahmen seiner persönlichen Anhörung ausführlich über die von ihnen zu verwendenden Erkenntnisquellen zu informieren und ihm insbesondere Gelegenheit zu geben, zu Feststellungen in diesen Quellen, die mit seinen eigenen Ausführungen nicht übereinstimmen, Stellung zu nehmen. Darüber hinaus haben sie ihm Widersprüche in seinem Sachvortrag und Zweifel an seiner Glaubwürdigkeit im Rahmen der persönlichen Anhörung konkret vorzuhalten, damit ihm diese bewusst werden und er in geeigneter Weise hierzu Stellung nehmen kann. Schließlich haben die Asylbehörden den Antragsteller darauf hinzuweisen, dass er Zweifel an seinem Sachvortrag durch die Vorlage von Beweismitteln und sonstigen Nachweisen ausräumen kann.

Die Mitgliedsstaaten stellen darüber hinaus gemäß Artikel 13 Absatz 1 durch geeignete Maßnahmen sicher, dass die Asylbehörden für die Behandlung von Asylanträgen "hinreichend qualifiziert" sind. Das Personal muss die erforderliche "Sachkenntnis und Erfahrung in Asyl- und Flüchtlingsangelegenheiten" aufweisen und "mittels verschiedener Quellen" Zugang zu genauen und aktuellen Informationen über die Situation in den Herkunfts- und Transitländern haben. Ergänzend wird den Mitgliedsstaaten in Artikel 14 Absatz 1 d) des Entwurfs die Verpflichtung auferlegt, den Bediensteten der Feststellungsbehörden die erforderliche Ausbildung im internationalen Flüchtlingsrecht und Menschenrechtsschutz sowie im innerstaatlichen Asylrecht zukommen zu lassen. Insbesondere die Verpflichtung zur Objektivität der Entscheidungsfindung gebietet es, dass "verschiedene Erkenntnisquellen" und nicht nur die amtlichen herangezogen werden. Zu begrüßen ist auch die Ausbildungspflicht gegenüber dem Personal der Feststellungsbehörden.

Nach Artikel 8 Absatz 1 des Entwurfs muss dem Antragsteller Gelegenheit zur persönlichen Anhörung durch einen nach innerstaatlichem Recht qualifizierten Beamten gegeben werden. Der Rechtsanspruch auf persönliche Anhörung entspricht den Mindestanforderungen des internationalen Flüchtlingsrechts, wie er insbesondere in der Empfehlung Nummer R (81) 16 des Ministerkomitees des Europarates und in der Empfehlung Nummer 30 (XXXIV) des Exekutivausschusses für das Programm des UNHCR erstmals festgelegt wurde.

Die Regelung ist indes unzureichend, weil sie nicht zwingend die Anhörung durch die zuständige Feststellungsbehörde voraussetzt, sondern die in einigen Mitgliedsstaaten übliche Praxis der persönlichen Anhörung durch lokale Polizeibehörden weiterhin zulässt. Da die Entscheidung über einen Asylantrag im hohen Maße eine Glaubwürdigkeitsprüfung ist, ist eine Entscheidung der Asylbehörde nach Aktenlage nicht akzeptabel. Deshalb sollte Artikel 8 Absatz 1 des Entwurfs dahingehend präzisiert werden, dass die persönliche Anhörung durch einen Bediensteten durchgeführt wird, der die in Artikel 13 Absatz 1 a) bezeichnete Qualifikation besitzt. Die persönliche Anhörung sollte wegen der Bedeutung der Glaubwürdigkeitsprüfung von der Behörde - und nach Möglichkeit von dem oder der entscheidenden Bediensteten - durchgeführt werden, die für die Asylentscheidung zuständig ist.

Zwar ist dem Asylsuchenden vor einer Entscheidung das Protokoll seiner Anhörung zu übersetzen (Artikel 8 Nummer 2 des Entwurfs). Nur in den regulären Verfahren soll ihm indes Gelegenheit gegeben werden, das Protokoll einzusehen und dazu Stellung zu nehmen (Artikel 8 Nummer 6). Dem ist zu entnehmen, dass dieses Verfahrensrecht in den Zulässigkeits- und beschleunigten Verfahren nicht gewährt werden soll. Diese Regelung ist nicht akzeptabel.

Vor einer Entscheidung muss sich die Asylbehörde vielmehr Gewissheit darüber verschaffen, ob der Asylsuchende wirklich alle Tatsachen und Umstände so angegeben hat, wie er sie bei seiner Anhörung verstanden wissen wollte. Dies setzt eine Information des Asylsuchenden über den Inhalt des Protokolls der persönlichen Anhörung voraus. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in diesem Zusammenhang zwar eingeräumt, dass aus Gründen der nationalen Sicherheit bestimmte Informationen der Geheimhaltung unterliegen können. Ob und in welchem Umfang dies gilt, bedarf jedoch einer richterlichen Überprüfung. Darüber hinaus ist nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen die vom Asylsuchenden selbst gegebenen Informationen vor diesem geheim zu halten sein könnten.

In diesem Zusammenhang ist auch auf Artikel 7 Buchstabe b) des Entwurfs hinzuweisen, demzufolge erforderlichenfalls ein Dolmetscher hinzuziehen ist. Das Recht auf Hinzuziehung eines Dolmetschers ist eine wesentliche Verfahrensgarantie. Es sollte klargestellt werden, dass dieses Recht in allen Verfahrensphasen gilt.

Nach Artikel 9 Absatz 3 des Entwurfs ist dem gesetzlichen Beistand oder Berater des Antragstellers Gelegenheit zu geben, an der persönlichen Befragung zur Sache teilzunehmen. Diese Regelung ist im Grundsatz zu unterstützen. Sie steht in Übereinstimmung mit der Empfehlung Nummer R (81) 16 des Ministerkomitees des Europarates. Das Anwesenheitsrecht des Verfahrensbevollmächtigten darf jedoch nicht auf die Befragung zur Sache beschränkt werden, sondern ist auch bei der Ermittlung des Reiseweges und den die Zulässigkeit des Antrags (Artikel 18 bis 23 des Entwurfs) betreffenden Fragen zuzulassen.

Nicht vereinbar mit internationalem Standard ist es, dass nach Artikel 9 Absatz 2 des Entwurfs das Anwesenheitsrecht des Bevollmächtigten oder Beistandes bei der Befragung in "abgeschlossenen Bereichen" eingeschränkt werden soll. Insbesondere in "abgeschlossenen Bereichen" sind die Asylsuchenden auf effektiven Beistand angewiesen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte müssen die Staaten den Asylsuchenden in Transitzonen angemessene Verfahrensgarantien gewährleisten. Dies gilt unabhängig davon, ob der Asylsuchende im rechtlichen Sinne eingereist ist. Die Verpflichtung, effektive Verfahrensgarantien sicherzustellen, ist allein von der physischen Anwesenheit eines Betroffenen im Staatsgebiet abhängig. Dementsprechend sollte der Entwurf dahin geändert werden, dass insbesondere in abgeschlossenen Bereichen ein effektiver Zugang des Bevollmächtigten oder Beistandes gewährleistet wird. Die Asylsuchenden dürfen verfahrensrechtlich nicht schlechter gestellt werden als Untersuchungshäftlinge.

Darüber hinaus darf die kostenlose Rechtsberatung nicht erst nach der ablehnenden Behördenentscheidung einsetzen, sondern ist bereits vorher zu gewährleisten (vgl. Artikel 9 Absatz 4 des Entwurfs). Die umfassende Beratung des Asylsuchenden insbesondere auch über seine Mitwirkungspflichten und Darlegungslasten beugt Fehlentscheidungen vor und befördert so das öffentliche Interesse an der Richtigkeit der Entscheidung und dient damit auch der Gerechtigkeitsgewähr und der sachgerechten Beschleunigung des Verfahrens. Eine umfassende kostenlose Rechtsberatung sollte daher in jeder Verfahrensphase sichergestellt werden.

Unterstützung finden die Regelungen in Artikel 25 des Entwurfs, denen zufolge dem Antragsteller Gelegenheit einzuräumen ist, die für seinen Fall relevanten Fakten möglichst umfassend darzulegen und alle verfügbaren Beweismittel beizubringen. Als relevante Fakten werden insbesondere die Angaben zu den die Gewährung von Schutz rechtfertigenden Gründen bezeichnet. Hat der Antragsteller sich offenkundig bemüht, seine Behauptungen zu untermauern, und hält die Behörde seine Aussagen für kohärent und plausibel, ohne Widersprüche zu allgemein bekannten Tatsachen festzustellen, ist nach Artikel 25 Absatz 4 des Entwurfs zu seinen Gunsten zu entscheiden.

Diese Regelungen sind im besonderen Maße geeignet, die hohen Darlegungslasten abzubauen und die Grundsätze der Beweiswürdigung entsprechend den internationalen Verpflichtungen zu gestalten. So hat der Ausschuss gegen Folter der Vereinten Nationen ausdrücklich hervorgehoben, dass "verspätetes" und unzureichendes Vorbringen typisch für Folteropfer seien und deshalb nicht dem Betroffenen zur Last gelegt werden dürften. Unterstützung verdient auch die Regelung in Artikel 8 Absatz 5 des Entwurfs, derzufolge von einer persönlichen Anhörung abzusehen ist, wenn der Antragsteller aus psychologischen oder medizinischen Gründen dazu nicht in der Lage ist. Es sollte darüber hinaus geregelt werden, dass bei behaupteter Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung die Asylbehörde sich möglichst von sich aus der Hilfe von Sachverständigen für die Tatsachenfeststellung und Beweiswürdigung bedienen sollte.

Ein Absehen von der Anhörung darf andererseits nicht zu Lasten des Antragstellers gehen. Es sollte deshalb in dieser Vorschrift eindeutig klargestellt werden, dass eine derartige Verfahrensweise nur in Betracht kommt, wenn dem Antrag stattgegeben werden soll.

Zusammenfassend ist insoweit festzuhalten, dass die von der Kommission vorgeschlagenen Grundsätze der Beweiswürdigung mit allem Nachdruck zu unterstützen sind. Sie sind geeignet die Verwaltungs- und Spruchpraxis in den Mitgliedstaaten wieder mit den Erfordernissen des Flüchtlingsschutzes in Einklang zu bringen.

Die Schutzregelungen für unbegleitete Minderjährige in Artikel 10 des Kommissionsentwurfs sind zu begrüßen, da sie im Grundsatz der besonderen Schutzbedürftigkeit dieser Flüchtlingsgruppe gerecht werden. Zutreffend geht der Entwurf nach Artikel 2 Buchstabe k) davon aus, dass die Schutznormen für Minderjährige für jede Person unter 18 Jahren gelten. Darüber hinaus ist auch zu begrüßen, dass nach Artikel 14 Buchstabe d) des Entwurfs die Bediensteten der Asylbehörde die erforderliche Ausbildung erhalten müssen, um der besonderen Situation unbegleiteter Minderjähriger gerecht werden zu können.

Nicht nur der gesetzliche Vormund oder Beistand muss Gelegenheit erhalten, bei der Darlegung der Asylgründe Unterstützung zu leisten, sondern jede Person, die sachdienliche Angaben zu den Asylgründen machen kann. Da Minderjährige häufig die ihre Flucht auslösenden Tatsachen und Umstände nicht kennen oder nur geringe Kenntnisse von diesen haben, weil die Erziehungsberechtigten zumeist für den Minderjährigen den Fluchtentschluss getroffen haben, sind darüber hinaus einerseits besondere Anforderungen an die behördliche Untersuchungspflicht zu stellen sowie andererseits die Darlegungsanforderungen herabzusetzen. Darüber hinaus ist bei der Entscheidung im besonderen Maße die allgemeine Situation im Herkunftsstaat zugunsten des Minderjährigen zu berücksichtigen.

In Anknüpfung an bereits bestehende Verfahrensregelungen in den Mitgliedsstaaten entwickelt die Kommission in den Artikeln 27 bis 31 ihres Entwurfs ein Regelwerk zur beschleunigten Behandlung offensichtlich unbegründeter Asylbegehren.

Zu begrüßen ist, dass die Verfahrensvorschläge das in der Empfehlung Nr. 30 (XXXIV) des Exekutivausschusses für das Programm des UNHCR empfohlene System übernehmen und im Grundsatz die selben Verfahrensgarantien wie im regulären Verfahren vorsehen. Die Forderung nach Anwendung einheitlicher Verfahrensgarantien in beschleunigten wie in normalen Verfahren wird in dem Entwurf grundsätzlich aufgegriffen. Diese Forderung stellt auch ein wesentliches Kernelement des Memorandums für den Schutz der Flüchtlinge dar (vgl. Eckpunkte Nr. 9, 10 und 11). Es ist in diesem Zusammenhang zu begrüßen, dass der Entwurf für die Mitgliedsstaaten aus der Verletzung verfahrensrechtlicher Mitwirkungspflichten keine Berechtigung herleitet, einen Asylantrag als offensichtlich unbegründet abzulehnen.

Die materiellrechtlichen Voraussetzungen des Begriffs des offensichtlich unbegründeten Asylbegehrens sind teilweise strenger als im geltenden Recht einiger Mitgliedsstaaten. Falsche Angaben zur Identität oder zur Staatsangehörigkeit sollten im Gegensatz zu Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe a) des Entwurfs der Kommission nicht als solche die Antragsablehnung als offensichtlich unbegründet rechtfertigen, sondern nur dann, wenn diese gezielt und bewusst verwendet werden, um eine in Wahrheit nicht drohende Verfolgung vorzutäuschen. Dies gilt auch für den Fall, dass der Asylsuchende keine Identitäts- oder Reisedokumente vorlegen oder keine zureichenden Angaben zur Bestimmung seiner Identität oder Staatsangehörigkeit machen kann (vgl. Artikel 28 Buchstabe b) des Entwurfs). Stets muss eindeutige Gewissheit bestehen, dass der Asylantrag "jeglicher Grundlage entbehrt", da er "keinerlei Hinweise auf eine dem Asylbewerber drohende Verfolgung oder keine detaillierten oder persönlichen Angaben enthält", wie in der Begründung des Entwurfs ausdrücklich ausgeführt wird.

Die aus der Praxis der Mitgliedsstaaten übernommene Konzeption der sogenannten sicheren Herkunftsländer in Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe e) im Entwurf der Kommission stößt indes auf Bedenken und wird von der Kommission in ihrer Mitteilung "für ein gemeinsames Asylverfahren" vom 22. November 2000 (Kom(2000)755, Abschnitt 2.1 Absatz 3) selbst in Frage gestellt und sollte abgeschafft werden.

Unabhängige Überprüfung einer ablehnenden Asylentscheidung

Ein Kernelement des Entwurfs stellen die Regelungen in Artikel 32 bis 40 zum Überprüfungsverfahren dar. Die Kommission schlägt ein eigenständiges Überprüfungssystem vor, das sich zwar begrifflich vom innerdeutschen System unterscheidet, inhaltlich indes nicht von diesem abweicht. Jeder Behördenbescheid kann durch ein Gericht oder eine vergleichbare unabhängige Instanz überprüft werden. Artikel 32 Absatz 1 räumt dem Antragsteller dementsprechend das Recht ein, gegen jede Entscheidung über die Zulässigkeit oder den Inhalt des Asylantrags "Berufung" einzulegen. Mit Berufung ist hier nicht die verwaltungsprozessuale "Berufung" des deutschen Rechts gemeint, sondern die verwaltungsgerichtliche oder unabhängige Überprüfung des Behördenbescheids. Im Behördenbescheid sind nach Artikel 7 Buchstabe d) des Entwurfs die tatsächlichen und schriftlichen Gründe für die Ablehnung darzulegen und anzugeben, wie die Berufung eingelegt werden kann und welche Fristen einzuhalten sind.

Das Recht auf eine unabhängige und vollständige Überprüfung einer ablehnenden Asylentscheidung wird heute nahezu ausnahmslos in den Mitgliedsstaaten und darüber hinaus in der überwiegenden Staatenpraxis anerkannt und stellt ein Kernelement bei der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes für Flüchtlinge dar. Hierzu gehört auch das Recht, während des Überprüfungsverfahrens von Abschiebungsmaßnahmen verschont zu bleiben. Diese Verfahrensrechte sind darüber hinaus in Anknüpfung an die menschenrechtlichen Verträge in den Empfehlungen Nummer 8 (XXVIII) und Nummer 30 (XXXIV) des Exekutivausschusses für das Programm des UNHCR erstmals formuliert und in der Empfehlung Nummer R (81) 16 des Ministerkomitees des Europarates bekräftigt worden.

Das in Artikel 5 des Entwurfs gewährleistete verfahrensabhängige Aufenthaltsrecht gilt auch für das Berufungsverfahren. Die Berufung hat nach Artikel 33 Absatz 1 aufschiebende Wirkung, untersagt also die Abschiebung vor der Entscheidung der Berufungsinstanz. Nur in den die Zulässigkeit des Antrags betreffenden und in den beschleunigten Verfahren dürfen die Mitgliedsstaaten hiervon abweichen (Artikel 33 Absatz 2), müssen dem Antragsteller aber gemäß Artikel 33 Absatz 3 das Recht einräumen, um die Gewährung der aufschiebenden Wirkung in einem gesonderten Verfahren nachzusuchen. Solange über diesen Antrag nicht entschieden ist, darf grundsätzlich keine Abschiebung durchgeführt werden. Im Memorandum für den Schutz der Flüchtlinge wird in diesem Zusammenhang ausdrücklich gefordert, dass auch in den beschleunigten Verfahren, während des Überprüfungsverfahrens das Aufenthaltsrecht des Asylsuchenden gewährleistet werden muss (vgl. Eckpunkt Nr. 11).

Während die Mitgliedsstaaten die Überprüfung der ablehnenden Entscheidung einer höheren Verwaltungsbehörde, einem Flüchtlingsrat, einem interministeriellen Gremium oder einem Gericht übertragen können, haben sie jedem Antragsteller nach Artikel 38 Absatz 1 "in allen Fällen" das Recht einzuräumen, ein Rechtsmittelgericht anzurufen. Nach den Erläuterungen zu Artikel 2 des Entwurfs handelt es sich hierbei um ein Rechtsorgan, das in einem Mitgliedsstaat für weitere Beschwerden gegen Entscheidungen einer Überprüfungsinstanz zuständig ist.

Handelt es sich bei der Überprüfungsinstanz um eine Verwaltungs- oder gerichtsähnliche Behörde haben die Mitgliedsstaaten nach Artikel 38 Absatz 2 des Entwurfs sicherzustellen, dass das Rechtsmittelgericht Entscheidungen der Überprüfungsinstanz in sachlicher und verfahrensrechtlicher Hinsicht zu prüfen hat. Lediglich in den Fällen, in denen bereits die Überprüfungsinstanz ein Verwaltungsgericht ist, kann die Berufung auf Grundsatzfragen und Verfahrensfehler eingeschränkt werden. Dies entspricht dem in § 78 Asylverfahrensgesetz geregelten Verfahren.

Recht auf Zugang zum Verfahren im Gemeinschaftsgebiet

Wie eingangs ausgeführt, setzt die Gewährleistung eines europäischen Grundrechts auf Asyl das Recht auf Zugang zum Verfahren innerhalb des Gemeinschaftsgebietes voraus. Nur in den eindeutigen Fällen, in denen die Gewährleistung der Rechtsstellung eines Flüchtlings in einem Staat außerhalb der Europäischen Union effektiv gewährleist wird und dieser Staat vor der Rückführung des Flüchtlings dessen Übernahme ausdrücklich zugesichert hat, kann eine Verweisung an diesen Staat verantwortet werden. Gleichwohl ist auch insoweit dem Antragsteller ein sachlich eingeschränkter Zugang zum Verfahren innerhalb der Union zu gewähren, damit vor der Rückführung in einen dritten Staat zunächst in rechtsstaatlich einwandfreier Weise geprüft werden kann, ob dort die Voraussetzungen einer effektiven Schutzgewährung erfüllt sind.

Die Kommission behandelt diese Frage in den Artikeln 18 bis 23 ihres Entwurfs unter dem Begriff der Zulässigkeitsprüfung und knüpft dabei an die in der Vergangenheit in den Mitgliedsstaaten entwickelte Praxis an. Nach dem Entwurf sind im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung drei unterschiedliche Fallgruppen zu unterscheiden:

Die Vorschläge der Kommission müssen mit dem internationalen Standard vereinbar sein. Dieser gewährleistet den effektiven Zugang zum Verfahren in einem Mitgliedsstaat und Flüchtlingen die Gewährung der Rechtsstellung nach der Genfer Flüchtlingskonvention. Während bei der Konzeption des ersten Asylstaates die Rückübernahme und der Fortbestand des Schutzes nach der Rückführung gewährleistet sein muss, braucht im Falle des "sicheren Drittstaates" nach den Erläuterungen zu Artikel 22 nicht ausdrücklich sichergestellt sein, dass eine Rückübernahme des Asylbewerbers in Betracht kommt. Nach Artikel 22 Buchstabe b) reicht vielmehr ein entsprechendes Prognoseurteil aus.

Eine Ausnahme vom Rechtsanspruch auf Prüfung des Asylbegehrens innerhalb des Gemeinschaftsgebietes darf jedoch nur zugelassen werden, wenn gegen die Gefahr der Kettenabschiebung effektive Vorkehrungen getroffen worden sind. Ein Prognoseurteil im Einzelfall, das an die Stelle der formellen Zusicherung der Rückübernahme des Drittstaates tritt, ist daher mit internationalem Recht nicht vereinbar.

UNHCR hat in seiner Stellungnahme vom Mai 1999 darauf hingewiesen, dass die "klassischen bilateralen Rückführungsabkommen" wegen ihrer fehlenden Schutzbestimmungen gegen ein "Refoulement" nicht angewendet werden dürften. Vielmehr seien multilaterale Zuständigkeitsabkommen für die Prüfung eines Asylbegehrens erforderlich. Jedenfalls dürften Asylsuchende nicht ohne konkrete Prüfung im Einzelfall an einen dritten Staat verwiesen werden. Eine Rückführung sei nach internationalem Recht nur zulässig, wenn der Asylsuchende wieder von diesem Staat aufgenommen wird, dort effektiven Refoulementschutz genießt, die Möglichkeit hat, Asyl zu suchen und zu genießen und in Übereinstimmung mit internationalem Standard behandelt wird.

Europäisches Grundrecht auf Asyl

Der Entwurf der Kommission verdeutlicht insbesondere mit seinen Regelungen in Art 4, wie das in Artikel 18 der Europäischen Grundrechtecharta proklamierte Grundrecht auf Asyl praktisch umgesetzt werden kann, nämlich als Rechtsanspruch auf Zugang zu einem Prüfungsverfahren und auf Gewährleistung der Rechtsstellung eines Flüchtlings, wenn in einem fairen und effizienten Verfahren die Flüchtlingseigenschaft verbindlich festgestellt worden ist.

Der Entwurf regelt nicht die Frage der Zuständigkeit des Mitgliedsstaates, der für die Prüfung eines Asylbegehrens zuständig ist. Dies wird einer Asylmaßnahme nach Artikel 63 Absatz 1 Buchstabe a) des EG-Vertrages vorbehalten bleiben, welche das derzeit geltende Dubliner Übereinkommen ablösen wird. Insoweit hat die Kommission in einem Arbeitspapier vom 11 März 2000 bereits einige Grundzüge entwickelt und in diesem Zusammenhang insbesondere auch auf die Gefahr der Kettenabschiebung hingewiesen, welche durch die Art der derzeitigen Anwendung des Dubliner Übereinkommens entstehen kann. Dieser Gefahr kann mit der Gewährleistung eines Rechtsanspruchs auf inhaltliche Prüfung des Asylbegehrens innerhalb der Gemeinschaft am besten vorgebeugt werden.

Die Gewährleistung eines individuellen Rechtsanspruchs auf effektiven Zugang zu einem Verfahren, wie er in dem Entwurf der Kommission über Mindestnormen in Asylverfahren vorgeschlagen wird, ist ein tragendes Element eines Grundrechts auf Asyl. Damit dieses Grundrecht in der Rechtswirklichkeit Anwendung findet, ist bei der Asylmaßnahme nach Artikel 63 Absatz 1 Buchstabe a) des EG-Vertrages sicherzustellen, dass dieser Rechtsanspruch innerhalb der Gemeinschaft gewährleistet wird.

Darüber hinaus zeigt die Kommission mit den Vorschlägen, welche die Überprüfung einer Behördenentscheidung betreffen, einen pragmatischen Weg auf, wie das in Artikel 46 der Europäischen Grundrechtecharta vorgesehene Recht auf Einlegung eines wirksamen Rechtsbehelfs bei einem Gericht optimal Gestalt finden kann. Damit kann das als Unionsrecht in Artikel 18 der Charta enthaltene Asylrecht effektiv geschützt werden.

Abzulehnen sind allerdings durchsichtige Versuche, Asylmaßnahmen der Europäischen Union ausschließlich aus dem Interesse am effizienten Verwal-

tungsvollzug heraus zu gestalten und zu versuchen, die vorgelegten Entwürfe auf ein Niveau unterhalb des deutschen Rechtsstandards herabzustufen, wohl um anschließend unter Berufung auf gemeinschaftsrechtliche Erfordernisse den Abbau innerstaatlicher Rechtsstandards fordern zu können. Dem ist die europäische Tradition des Menschenrechts- und Flüchtlingsschutzes entgegenzuhalten, der sich ja historisch zunächst in den Mitgliedsstaaten des Europarates und der Europäischen Union herausgebildet hat. Dieser historische Prozess verdeutlicht, dass Europa keinen Prozess der Auflösung von nationalen Rechtsschutzsystemen zugunsten eines übergreifenden Systems kennt, vielmehr der übergreifende Prozess die verschiedenen nationalen Verfassungstraditionen integriert.

Ein gemeinsamer und verbindlicher Verfahrensschutz in der Europäischen Union wird auch keine Konkurrenzen mit dem deutschen Grundrechtsschutz hervorrufen. Der Entwurf der Kommission steht mit seinen Regelungen zur Verfahrensgestaltung – soweit die regulären Verfahren betroffen sind - in der Tradition der Europäischen Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte sicherzustellen. Diese Tradition hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich hervorgehoben und dabei seinen früheren, aus den Grundrechten der Verfassung hergeleiteten Vorbehalt gegen Rechtsakte der Gemeinschaft aufgegeben. Es hat bereits 1986 darauf hingewiesen, dass im Hoheitsbereich der Gemeinschaften inzwischen ein "Maß an Grundrechtsschutz erwachsen" sei, das "nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsteil des Grundgesetzes im wesentlichen gleichzuachten" sei.

Die bei uns mit der Einführung einer Institutsgarantie verbundene Erwartung einer Abschwächung des gerichtlichen Überprüfungssystems wird durch den europäischen Harmonisierungsprozess nicht getragen. Das Gegenteil ist der Fall. Die Herabstufung der gerichtlichen Kontrolle zu einer behördlichen Beschwerdekommission hätte nach Artikel 38 Absatz 2 des Entwurfs der Kommission zur Folge, dass gegen deren Entscheidung eine volle inhaltliche und rechtliche Kontrolle durch ein Verwaltungsgericht sicherzustellen wäre.

Die Kritik an dem Entwurf der Kommission zur Gestaltung von Mindestnormen im Asylverfahren entzündet sich nahezu ausschließlich an den Regelungen zur Konzeption der "sicheren Drittstaaten". Der Entwurf lässt es insoweit allerdings an der erforderlichen Klarheit fehlen. Einerseits räumt Artikel 22 Buchstabe c) des Entwurfs dem Antragsteller die Möglichkeit ein, die gegen ihn sprechende Vermutung, dass der sichere Drittstaat auch für ihn sicher sei, zu widerlegen. In diesem Zusammenhang ordnet Artikel 21 Nr. 2 Satz 1 ausdrücklich an, dass das innerstaatliche Recht der Mitgliedsstaaten zur Bestimmung sicherer Drittstaaten unberührt bleibt. Allerdings haben die Mitgliedsstaaten nach Artikel 21 Absatz 2 Satz 2 des Entwurfs die Regelungen nach Artikel 22 über die Widerlegungsmöglichkeit zu beachten. In der Begründung zu Artikel 21 wird andererseits ausgeführt, eine konkrete Einzelfallprüfung brauche nicht durchgeführt werden, wenn ein Land in früheren Fällen einen Drittstaat nach den Kriterien in Anhang I bereits als sicheren Drittstaat eingestuft habe. Darüber hinaus dürfen die Mitgliedsstaaten nach Artikel 33 Absatz 2 Buchstabe a) des Entwurfs von der Regel, dass Rechtsmittel aufschiebende Wirkung haben, in Fällen abweichen, in denen eine Rückführung in einen als sicher bestimmten Drittstaat in Betracht kommt.

Die Drittstaatenregelung in Artikel 16 a Absatz 2 des Grundgesetzes muss deshalb ungeachtet der Unklarheit des Entwurfs vor dem Inkrafttreten des Richtlinie nicht verändert werden. Allerdings hat im Blick auf Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte darauf hingewiesen, dass ungeachtet generalisierender Bestimmungen über die Sicherheit in einem Drittstaat im Blick auf die Verpflichtung nach Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention stets eine konkrete Einzelfallprüfung erforderlich ist. Aus diesem Grund werden im Memorandum für den Schutz der Flüchtlinge gegen die Drittstaatenregelung völkerrechtliche Bedenken erhoben und es wird dort ausdrücklich gefordert, dass in die Drittstaatenregelung der Verfassung eine widerlegliche Vermutungsregelung der Sicherheit einzufügen ist. Artikel 22 des Kommissionsentwurfs enthält diese widerlegliche Vermutungsregelung.

Nach der Aufnahme der an die Bundesrepublik angrenzenden osteuropäischen Staaten in die Europäischen Gemeinschaften wird die Drittstaatenregelung ohnehin an Bedeutung verlieren. Denn dann richtet sich die Verweisung eines Flüchtlings an einen Nachbarstaat nach Gemeinschaftsrecht, also nach der Asylmaßnahme, welche das Dubliner Übereinkommen ersetzen wird. Die Bundesrepublik wird dann im Rahmen dieser gemeinschaftsrechtlichen Asylmaßnahme Asylsuchende an Nachbarstaaten weiterzuleiten haben.

Wesentlich ist ohnehin, dass die Mitgliedsstaaten den Grundsatz des Non-Refoulement beachten. Dieser gebietet den Zugang zu einem Prüfungsverfahren im Gemeinschaftsgebiet, wenn nicht ausnahmsweise hinreichend gewährleistet erscheint, dass ein dritter Staat effektiven Zugang zu einem rechtsstaatlichen und fairen Prüfungsverfahren gewährt.