DIE "ABSCHRECKUNGSDOKTRIN"

BUNDESDEUTSCHER FLÜCHTLINGSPOLITIK

Die Geschichte lehrt: Immer ist die Gewährung von Asyl (gr. "asylon": Schutz an einem heiligen Ort) auch eine Frage der Generosität gewesen.

Die Entscheidung des mit der Ausarbeitung eines Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland beauftragten Parlamentarischen Rats vom 08. Februar 1949, den Passus "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" im Grundgesetz (Art. 16 Abs. 2 II GG) zu verankern, kann zweifellos als ein Akt der Generosität gelten. Das Leid der unzähligen Verfolgungsschicksale infolge des nationalsozialistischen Regimes vor Augen, gestanden die Mitglieder des Parlamentarischen Rats den politisch Verfolgten eine im Vergleich zum Völkerrecht und zu anderen nationalen Verfassungen nahezu einzigartige Rechtsposition zu. Im vollen Bewußtsein der Tragweite dieser Entscheidung normierten sie den individuellen, uneingeschränkten und einklagbaren Rechtsanspruch des/der politisch Verfolgten auf Gewährung von Asyl durch die Bundesrepublik Deutschland - und zwar im Rang eines Verfassungsrechts.

Geschichtlich betrachtet formulierten die Mitglieder des Parlamentarischen Rats seinerzeit mit Art. 16 Abs. 2 II GG eine Paradoxie: den "Zwang zur Generosität", der mit dem kontinuierlichen Verlust der normativen Kraft dieses Grundrechts immer schmerzhafter zutage trat. Denn "Zwang und Generosität schließen sich .. aus: Generös kann nur der sein, der es freiwillig ist" (Cohn-Bendit / Schmid 1992: 265). Und so wurden in der Folgezeit die Verpflichtungen, wie sie aus Art. 16 Abs. 2 II GG erwuchsen, immer mehr als anachronistische Belastung wahrgenommen. Der dramatische Einstellungswandel läßt sich - vor allem seit Beginn der 80-er Jahre - anhand unzähliger Eingriffe von Seiten des Gesetzgebers, der Verwaltung und der Rechtsprechung verfolgen (vgl. Münch 1992). Unter Inkaufnahme eines wachsenden Widerspruchs zwischen Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit zielten sie darauf ab, den Art. 16 Abs. 2 II GG im Sinne staatlicher Interessen praktikabler zu machen. Diese Tatsache weist auf das für ein Verständnis jedweder asylpolitischen Entscheidung grundlegende Spannungsfeld hin: auf den Konflikt zwischen dem Schutzbedürfnis der Asylsuchenden einerseits und staatlichen Interessen an einer steuerbaren Aufnahme andererseits. Hier entscheidet sich letzten Endes immer, wie die Frage nach der Großzügigkeit der Asylgewährungspraxis eines Staates zu beantworten ist.

Da es einigermaßen schwer fällt, positive Vorstellungen von einem angemessenen Asylrecht konkret zu benennen - also nicht einzig im Rückgriff auf die leidvollen Erfahrungen zwischen 1933 und 1945 - (vgl. Schirrmacher 1991: 175 f.), muß es bei einer groben Orientierung bleiben. Als wichtigstes Kriterium kann angesehen werden, ob staatlicherseits dem Schutz für Flüchtlinge oder dem Schutz vor Flüchtlingen Priorität eingeräumt wird. Vor dem Hintergrund dieser Fragestellung soll im folgenden das neue Grundrecht auf Asyl analysiert und bewertet werden (vgl. Teil I; 1); ergänzt um einige kritische Anmerkungen zur Umsetzung des sog. Asyl-"Kompromisses" aus dem Jahre 1992 (vgl. Teil I; 2).

1Das neue "Grundrecht auf Asyl"

Annähernd 45 Jahre nach seiner grundgesetzlichen Verankerung stimmten nach ausgesprochen kontroverser Debatte die Mitglieder des Deutschen Bundestages mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit für die Änderung des Grundrechts auf Asyl - und damit gegen das geschichtliche Vermächtnis, ausländischen Flüchtlingen mit Großmut begegnen zu wollen. Das nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges von EmigrantInnen für EmigrantInnen abgegebene Versprechen, daß politisch Verfolgten uneingeschränkt Asyl zu gewähren sei, wurde mit der Entscheidung vom 26. Mai 1993 endgültig aufgekündigt. Nicht einmal die BefürworterInnen der Grundgesetzänderung behaupten, die Regelungen des neuen Art. 16 a GG seien großzügig ausgefallen.

1.1Die tragenden Elemente des neuen Art. 16 a GG

Seit dem 01. Juli 1993 gilt das neue Grundrecht auf Asyl. Die sprachliche und inhaltliche Prägnanz des alten Art. 16 Abs. 2 II GG ("Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.") ist durch das umfangreiche, in sich widersprüchliche Regelwerk des neuen Art. 16 a GG abhanden gekommen. Der im ersten Absatz weiterhin verankerte individuelle Rechtsanspruch des/der politisch Verfolgten auf Asylgewährung durch die Bundesrepublik Deutschland wird in den folgenden vier Absätzen abgestuften Restriktionen unterworfen und so sein Schutzumfang erheblich begrenzt. Von der sog. "Vorwirkung" des Asylrechts in Form eines vorläufigen Einreise- und Bleiberechts ist schließlich nicht viel übrig geblieben. Im novellierten Asylverfahrensgesetz (AsylVfG), das ebenfalls am 01. Juli 1993 in Kraft trat, haben sich die fünf wesentlichen Bestandteile der Grundgesetzänderung wie folgt niedergeschlagen:

1.1.1 Die Verwirklichung des Konzepts der "sicheren Drittstaaten"

Asylsuchende, die über einen der sog. "sicheren Drittstaaten" einreisen, haben keinen Anspruch mehr auf die Durchführung eines Asylverfahrens in der Bundesrepublik Deutschland, weil angenommen wird, daß sie im "sicheren Drittstaat" Schutz vor politischer Verfolgung hätten finden können. Nach dieser Maßgabe ist der Bundesgrenzschutz (BGS) berechtigt, Asylsuchende an den bundesdeutschen Grenzen umgehend zurückzuweisen. In den Fällen, in denen trotz aller Grenzkontrollen eine Einreise ins Bundesgebiet gelingt, ist die auszusprechende Abschiebungsanordnung in den jeweiligen "sicheren Drittstaat" sofort vollziehbar - unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf. Als "sichere Drittstaaten" werden Länder bezeichnet, in denen die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention - GFK) und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention - EMRK) als gesichert gilt. Neben allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union umfaßt eine entsprechende Liste (Anlage I zu § 26 a AsylVfG) auch die Länder Finnland, Norwegen, Österreich, Polen, Schweden, die Schweiz sowie die Tschechische Republik - also alle Nachbarländer der Bundesrepublik Deutschland. Da mittlerweile Österreich, Finnland und Schweden durch ihren Eintritt in die Europäische Union zum 01. Januar 1995 kraft Verfassung als "sichere Drittstaaten" gelten, soll die Anlage I zu § 26 a AsylVfG in nächster Zeit entsprechend geändert werden. (Vergleiche dazu: Art. 16 a Abs. 2 GG, § 26 a AsylVfG i. V. m. § 34 a AsylVfG)

1.1.2 Die Verwirklichung des Konzepts der "sicheren Herkunftsstaaten"

Asylsuchende, die aus sog. "sicheren Herkunftsstaaten" kommen, gelten qua definitionem als nicht politisch verfolgt. In einem verkürzten Asylverfahren sind ihre Asylanträge als "offensichtlich unbegründet" abzulehnen, sofern nicht im Einzelfall Tatsachen vorgetragen werden, die die vermutete Verfolgungsfreiheit widerlegen. Als "sichere Herkunftsstaaten" werden Länder bezeichnet, in denen auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, daß dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet. Die entsprechende Liste (Anlage II zu § 29 a AsylVfG) umfaßt die Länder Bulgarien, Ghana, Polen, Rumänien, die Slowakische Republik, die Tschechische Republik sowie Ungarn. Demzufolge mußte die innenpolitische Einschätzung bezüglich zweier Staaten nachträglich korrigiert werden. So gelten Gambia seit 1994 und der Senegal seit 1996 nicht mehr als "sichere Herkunftsstaaten". (Vergleiche dazu: Art. 16 a Abs. 3 GG, § 29 a AsylVfG i.V.m. § 36 AsylVfG)

1.1.3 Die Weiterentwicklung des Konzepts der "offensichtlich unbegründeten" Asylanträge

Asylsuchenden, deren Asylanträge vom zuständigen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFL) als "offensichtlich unbegründet" abgelehnt wurden (beispielsweise wegen der Einreise aus einem "sicheren Herkunftsstaat" oder der Verletzung von Mitwirkungspflichten), dürfen die Gerichte vorläufigen Rechtsschutz nach der Verwaltungsgerichtsordnung nur noch gewähren, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung bestehen. Zudem wird der Prüfungsumfang in den Fällen "offensichtlicher Unbegründetheit" eingeschränkt, und es findet keine mündliche Verhandlung vor den Verwaltungsgerichten statt. Mit diesen Regelungen ist beabsichtigt, den Vollzug aufenthaltsbeendender Maßnahmen weiter zu erleichtern. In der Regel wird den AntragstellerInnen also zugemutet, das Hauptsacheverfahren vom Heimatstaat aus zu betreiben. (Vergleiche dazu: Art. 16 a Abs. 4 GG, §§ 29 a, 30 AsylVfG i.V.m. § 36 AsylVfG)

1.1.4 Das Verfahren bei der Einreise über die "Schengen-Staaten"

Asylsuchende, die seit dem Inkrafttreten des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) am 26. März 1995 über einen der sog. "Schengen-Staaten" (also Frankreich, Italien, Portugal, Spanien sowie die Benelux-Staaten) einreisen, können sich nicht mehr auf das bundesdeutsche Asylrecht berufen. Der Gesetzgeber hat mit Blick auf die anvisierte Vereinheitlichung des europäischen Asylrechts bestimmt, daß die Vorschriften des Art. 16 a GG kraft Verfassung hinter die völkerrechtlichen Verträge von Mitgliedstaaten der Europäischen Union untereinander bzw. mit anderen Staaten zurücktreten. Folglich findet seit dem Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der beteiligten "Schengen-Staaten" auch das bundesdeutsche Konzept der "sicheren Drittstaaten" keine Anwendung mehr auf ausländische Flüchtlinge, die über Frankreich, Italien, Portugal, Spanien sowie die Benelux-Staaten ins Bundesgebiet kommen. In diesen Fällen prüft eine neu eingerichtete Koordinierungsstelle beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, ob die Zuständigkeit eines anderen Vertragsstaates zur Durchführung des Asylverfahrens gegeben ist. Kann dessen Zuständigkeit anhand der SDÜ-Kriterien glaubhaft gemacht bzw. nachgewiesen werden (beispielsweise durch den Ort der illegalen Einreise, eine länderspezifische Sichtvermerksfreiheit, die Erteilung eines Sichtvermerks bzw. einer Aufenthaltserlaubnis, ein schon anhängiges Asylverfahren etc.), so erläßt die Koordinierungsstelle - nach Stattgabe des Übernahmeersuchens - eine Abschiebungsanordnung in den jeweiligen Vertragsstaat. Diese kann unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf sofort vollzogen werden. Im Gegensatz zum bundesdeutschen Konzept der "sicheren Drittstaaten" kann der/die Asylsuchende sicher sein, nach erfolgter Überstellung ein Asylverfahren im zuständigen "Schengen-Staat" durchlaufen zu können. (Vergleiche dazu: Art. 16 a Abs. 5 GG, § 26 a AsylVfG i. V. m. § 34 a AsylVfG)

1.1.5 Das Verfahren bei der Einreise auf dem Luftwege

Asylsuchende aus "sicheren Herkunftsstaaten" bzw. ohne gültigen Paß oder Paßersatz, die über einen Flughafen ins Bundesgebiet einreisen wollen, werden vor der Entscheidung über die Einreise in "exterritorialen" Unterkünften inhaftiert und müssen dort ein Asylverfahren mit extrem verkürzten Rechtsmittelfristen bzw. Prüfungsfristen durchlaufen. Konkret bedeutet dies: eine Zwei-Tage-Frist für die Entscheidung des BAFL, eine Drei-Tage-Frist für den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach der Verwaltungsgerichtsordnung sowie eine Zwei-Wochen-Frist für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Demnach muß das Asylverfahren einschließlich des gerichtlichen Verfahrens innerhalb von höchstens 19 Tagen abgeschlossen sein, ansonsten ist die Einreise zu gestatten. Bei negativem Ausgang des sog. "Flughafenverfahrens" erfolgt die Abschiebung direkt vom Flughafen aus. Asylsuchende, die über einen der "sicheren Drittstaaten" einzureisen versuchen, gelangen erst gar nicht in das verkürzte Asylverfahren. Sie werden vom Bundesgrenzschutz umgehend in den jeweiligen "sicheren Drittstaat" zurückverbracht. (Vergleiche dazu: § 18 a AsylVfG)

Mit seinen Beschlüssen vom 14. Mai 1996 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) alle tragenden Elemente des neuen Art. 16 a GG als mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland im Einklang stehend bewertet (vgl. die diesbezüglichen Leitsätze des BVerfG in den Anlagen 1, 2 und 3). Drei Jahre nach der Änderung des Grundgesetzes wurde somit der politische Wille des Gesetzgebers definitiv rechtlich abgesichert. In seinen umfänglichen Entscheidungsbegründungen hat sich der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts vorrangig darauf beschränkt, klarstellende Hinweise für eine verfassungskonforme Auslegung des neuen Art. 16 a GG zu geben (beispielsweise hinsichtlich der Kriterien, die bei der Festlegung von "sicheren Drittstaaten" sowie "sicheren Herkunftsstaaten" anzunehmen sind etc.), in Teilaspekten aber auch deutliche Kritik geübt. Ausfluß dieser Beanstandungen sind insbesondere die geringfügigen Verbesserungen, die es zukünftig beim sog. "Flughafenverfahren" geben wird. So führte der Zweite Senat u. a. in seinen Leitsätzen zum § 18 a AsylVfG aus:

"Effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) verlangt im Flughafenverfahren Vorkehrungen des Bundesamtes und der Grenzschutzbehörden, daß die Erlangung gerichtlichen Rechtsschutzes nicht durch die obwaltenden Umstände unzumutbar erschwert oder gar vereitelt wird.

a) Der nicht anwaltlich vertretene Antragsteller muß Gelegenheit erhalten, asylrechtskundige Beratung in Anspruch zu nehmen, um die Erfolgsaussichten einer etwaigen Beschreitung des Rechtsweges beurteilen zu können.

b) Für die Begründung des innerhalb von drei Tagen zu stellenden Eilantrages an das Verwaltungsgericht muß jedenfalls ein Zeitraum von weiteren vier Tagen ab Zustellung der behördlichen Entscheidungen zur Verfügung stehen" (Leitsatz zu 2 BvR 1516/93 (Nr. 4. a, b) in Anlage 3).

1.2Die Zielsetzung des neuen Art. 16 a GG

Den Gesetzgeber beim Wort genommen (d. h. mit Blick auf den Verfassungstext!), kristallisieren sich entgegen den offiziellen Behauptungen, mit dem neuen Art. 16 a GG werde das Grundrecht auf Asyl in seinem Kernbereich erhalten und der "Mißbrauch des Asylrechts" verhindert, in erster Linie zwei Zielvorstellungen heraus:

a) die weitestgehende Verhinderung des Zugangs von Asylsuchenden in die Bundesrepublik Deutschland (Stichwort: "Zugangsverhinderung") und

b) die zahlenmäßige Reduzierung von Asylsuchenden, die sich noch in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten (Stichwort: "Bestandsverminderung").

Zum einen hat sich mit dem neuen Regelwerk die Bundesrepublik Deutschland gleich einem "cordon sanitaire" mit einem geschlossenen Sperrgürtel umgeben. Ausnahmslos alle Asylsuchende, die über Land bzw. auf dem Seewege aus einem "sicheren Drittstaat" bzw. "Schengen-Staat" einzureisen versuchen, sollen keine Aufnahme in der Bundesrepublik Deutschland finden. Entscheidend ist in diesen Fällen nicht mehr der Fluchtgrund, sondern einzig der Fluchtweg. Aber auch die verbliebene Zugangsmöglichkeit über die internationalen Flughäfen (vor allem Frankfurt/Main) soll weitestgehend versperrt bleiben. Allein wer aus keinem "sicheren Herkunftsstaat" kommt, einen gültigen Paß oder Paßersatz besitzt und auf der Flucht keinen "sicheren Drittstaat" bzw. "Schengen-Staat" berührt hat, kann ungehindert einreisen. Alle anderen werden direkt zurückgewiesen bzw. solange im Transitbereich inhaftiert, bis über die Einreisegestattung in einem extrem verkürzten Asylverfahren entschieden wurde.

Zum anderen werden mit Ausnahme des Konzepts der "sicheren Drittstaaten" bzw. "Schengen-Staaten" anhängige Verfahren nach neuem Recht weitergeführt. So sind selbst ausländische Flüchtlinge, die einen Asylantrag vor dem 01. Juli 1993 gestellt haben, von der Weiterentwicklung des Konzepts der "offensichtlich unbegründeten" Asylanträge betroffen, das seiner Intention nach den Vollzug aufenthaltsbeendender Maßnahmen bei einer negativen Bundesamtsentscheidung erleichtern soll.

Zur Verwirklichung dieser beiden Zielvorstellungen wurde seit 1993 die Grenzüberwachung hauptsächlich an der deutschen Ostgrenze intensiviert, um illegalen Einreiseversuchen zu begegnen. Allein die Einsatzkräfte des Bundesgrenzschutzes wurden hier innerhalb von vier Jahren um über 3.000 Personen erhöht (von 2.678 BGS-BeamtInnen im Jahr 1992 auf 5.753 BGS-BeamtInnen im Jahr 1996), die mobilen Grenzüberwachungstrupps mit modernsten Fahndungsmitteln ausgestattet (inklusive vier neuer Polizeihubschrauber, vier neuer Kontrollboote für den Streifendienst auf der Oder sowie 107 Wärmebildkameras und 19 Telebildanlagen zur zeitnahen Übertragung von Fahndungsfotos) und Absprachen mit einer Reihe von mittel- und osteuropäischen Staaten über eine grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden getroffen (vgl. BMI-Pressemitteilungen vom 05.10.1994 und 25.02.1997). Darüber hinaus "wird angestrebt, flächendeckend mit allen Hauptherkunftsländern von Asylbewerbern und mit allen Nachbarstaaten Rückübernahmeabkommen abzuschließen" (Bundesministerium des Innern 1995 [d]: 41), um eine Erleichterung und Beschleunigung von Abschiebungen zu erreichen. Hinsichtlich der Hauptherkunftsländer sind solche Abkommen mit Rumänien im September 1992, mit Kroatien im April 1994, mit Bulgarien im September 1994, mit Vietnam im November 1995, mit Bosnien-Herzegowina und der Bundesrepublik Jugoslawien im Oktober 1996 sowie mit Algerien im Februar 1997 abgeschlossen worden; andere sind in Planung (z. B. mit Albanien und Pakistan) oder perspektivisch ins Auge gefaßt (z. B. mit der Ukraine, Rußland, Indien, Sri Lanka sowie schwarzafrikanischen Ländern). Hinsichtlich der Nachbarstaaten wurden solche Abkommen mit Polen im Mai 1993, mit der Schweiz im Dezember 1993, mit der Tschechischen Republik im November 1994 unterzeichnet. Eine vertragliche Einigung mit Österreich soll noch erzielt werden. Außerdem hat die Bundesrepublik Deutschland im Mai 1996 auch ein erstes sog. "Durchbeförderungsabkommen" mit allen Transitstaaten ratifiziert, die von Kriegsflüchtlingen bei einer Rückführung nach Bosnien-Herzegowina auf dem Landwege durchquert werden müßten.

1.3 Bewertung

Sicherlich kann - je nach politischer Grundeinstellung - das neue Grundrecht auf Asyl sehr unterschiedlich bewertet werden. "Während die einen das Ende des Asylrechts gekommen sahen, weil kein Asylbewerber mehr ins Asylverfahren kommen könnte, erwarteten andere, daß mit dem geänderten Asylrecht der ´Mißbrauch` des Asylrechts beendet werden könnte. Für die schutzbedürftigen Flüchtlinge stünde das Asylverfahren weiterhin offen" (amnesty international 1996: 5). Vor dem Hintergrund der fast vierjährigen Erfahrungen kann festgestellt werden, daß sich zuletzt keine der beiden Einschätzungen bewahrheitet hat (vgl. amnesty international 1996: Zwei Jahre neues Asylrecht: Auswirkungen des geänderten Asylrechts auf den Rechtsschutz von Flüchtlingen).

Von Interesse ist in diesem Zusammenhang die Fragestellung, inwieweit die Zielsetzung des neuen Art. 16 a GG ("Zugangsverhinderung"/"Bestandsverminderung") in der Praxis tatsächlich durchgesetzt werden konnte. Eindeutig fällt die Antwort darauf nicht aus: Einerseits hat sich hinsichtlich der weitestgehenden Verhinderung des Zugangs von Asylsuchenden in die Bundesrepublik Deutschland klar gezeigt, daß "der juristische cordon sanitaire .. ohne Grenzmauer nicht viel wert (ist)" (Renner 1994 [b]: 453). Immerhin ist es auch in den Jahren von 1994 bis 1996 insgesamt 371.514 AusländerInnen (ca. 120.000 Personen pro Jahr; vgl. Anlage 6) gelungen, Asylanträge beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge zu stellen. Eine vollständige Abschottung ist demnach in der Praxis nicht erfolgt. Andererseits ist hinsichtlich der zahlenmäßigen Reduzierung von Asylsuchenden, die sich noch in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, ein Befund zur Kenntnis zu nehmen, der weitestgehend der Zielvorstellung der Grundgesetzänderung entspricht. So wurde innerhalb von nur vier bzw. drei Jahren die Anzahl der Asylsuchenden um 260.000 Personen (1992: 610.000 Asylsuchende; 1996: 350.000 Asylsuchende) und die Anzahl der de-facto-Flüchtlinge um 255.000 Personen (1993: 755.000 de-facto-Flüchtlinge; 1996: 500.000 de-facto-Flüchtlinge) reduziert (vgl. Anlage 9). Ebenso läßt die Bundesregierung keinen Zweifel daran, daß abgesehen von 10.000 bis 20.000 AusländerInnen mit langjährigem Aufenthalt im Bundesgebiet (d. h. Personen nach der sog. "Härtefallregelung", vgl. Teil I; 2.2) "die anderen ca. 335.000 Ausländer, deren Asylverfahren gerichtlich beendet ist, ohne daß sie bislang ausgereist wären, in ihre Heimat zurückgeführt werden müssen" (Mitteilung der Innenpolitischen Sprecher der Fraktionen von CDU/ CSU und FDP, Marschewski und Stadler, im April 1996). Es ist zu erwarten, daß die Bundesregierung weiterhin versuchen wird, die Probleme im Bereich der "Zugangsverhinderung" durch eine unnachgiebige Haltung im Bereich der "Bestandsverminderung" zu kompensieren.

Obendrein gilt grundsätzlich, daß in erster Linie die vom Gesetzgeber erklärte Absicht der Bewertungsmaßstab dafür sein muß, ob die Asylgewährung eines Staates als vorrangig am Schutz für Flüchtlinge oder am Schutz vor Flüchtlingen orientiert gelten kann. Mit Blick auf den Gesetzestext von Art. 16 a GG bleibt deshalb zu konstatieren, daß die Einreise von Schutzsuchenden über Land vollständig, über den See- bzw. Luftweg fast vollständig unterbunden und Abschiebungen (inklusive der "Altfälle") aus der Bundesrepublik Deutschland forciert werden sollten. "Wenn dieser Plan, der die Vorteile der neuen Mittellage Deutschlands ausnutzt, ... nicht völlig verwirklicht werden konnte, dann ist dies allein auf rechtliche und praktische Unzulänglichkeiten der Neuregelungen zurückzuführen. Der Eingang neuer Asylgesuche nach Mitte 1993 beweist nicht die Aufrechterhaltung des Grundrechts auf Asyl, sondern die strukturellen und praktischen Mängel der Drittstaatenklausel" (Renner 1994 [b]: 455). Die etwaigen Probleme bei der Umsetzung des Art. 16 a GG nehmen der Intention des Gesetzgebers von daher keinesfalls die Schärfe. Ganz im Gegenteil: Sie verweisen einzig auf den ungebrochenen Zuwanderungsdruck und die Tatsache, daß Menschen genötigt werden, auf halb-legalen oder illegalen Wegen zu uns flüchten zu müssen.

Mit seiner neuen Asylgesetzgebung hat die Bundesrepublik Deutschland das Schutzbedürfnis asylsuchender Menschen rigoros dem Primat der Zugangsverhinderung untergeordnet. Dieser Umstand zeigt sich vor allen Dingen mit Blick auf die Drittstaatenregelung, die das Bundesverfassungsgericht ein "Konzept der normativen Vergewisserung" nennt. "Normativ deshalb, weil die Sicherheit des Drittstaats durch eine Norm, also ein Gesetz, festgestellt wird. Die Feststellung erfolgt nicht im Einzelfall und nicht in Bezug auf eine bestimmte Person. Der Gesetzgeber hat sich in der Verfassung selbst der Sicherheit aller EU-Staaten und in einer Liste der Sicherheit weiterer Staaten vergewissert" (Pfaff 1996: 7 f.). Die einer solchen Konzeption immanente Gefahr von Kettenabschiebungen liegt auf der Hand und konnte in Einzelfällen, wie beispielsweise dem folgenden, auch dokumentiert werden:

"Eine armenische Familie kam über Polen nach Deutschland und beantragte am 02. März 1994 in Berlin Asyl. Das Bundesamt lehnte den Asylantrag mit Bescheid vom 25. April 1994 ab, da die Asylsuchenden wegen der Einreise über den 'sicheren' Drittstaat Polen sich nicht auf das Asylrecht berufen könnten. Die Asylsuchenden wurden am 28. April 1995 nach Polen abgeschoben. Gegenüber der polnischen Grenzpolizei machte die Familie klar, daß sie aus Armenien geflohen sei und in Polen Asyl beantragen wollte. Die polnischen Behörden wiesen die Asylanträge ab. Die Ablehnung wurde damit begründet, daß sie in Polen kein Asyl bekommen könnten, da sie bereits in Deutschland kein Asyl bekommen hätten und von Deutschland aus abgeschoben worden seien. Die polnische Polizei brachte die Familie mit dem Zug nach Zielona Gora. In die Pässe wurde eingestempelt, daß sie binnen drei Tagen ausreisen müßten. Nachdem die Familie sich in Zielona Gora 20 Tage lang in Parks und im Bahnhof aufgehalten hatte, fand sie jemand, der sie im Auto mit nach Deutschland nahm. Am 20. Mai 1994 kamen sie in Berlin an und suchten am 24. Mai 1995 erneut um Asyl nach. Das Bundesamt beabsichtigte, sie erneut nach Polen abzuschieben. Daher suchte die armenische Familie beim Verwaltungsgericht Berlin um einstweiligen Rechtsschutz nach. In seiner Entscheidung vom 29. Dezember 1994 führte das Verwaltungsgericht aus, daß ernsthafte Zweifel an der Entscheidung des Bundesamtes bestünden, da Polen aller Wahrscheinlichkeit nach nicht als 'sicherer' Drittstaat angesehen werden könnte" (amnesty international 1996: 27 f.).

Das Beispiel macht deutlich, daß nach neuem Recht selbst Kettenabschiebungen bis in die Herkunftsstaaten nicht ausgeschlossen werden können. Diese Unsicherheit nimmt auch das Bundesverfassungsgericht billigend in Kauf, wenn es in seiner Entscheidung zu den "sicheren Drittstaaten" vom 14. Mai 1996 ausführt, daß "der Ausländer, der in den Drittstaat zurückgewiesen oder zurückverbracht werden soll, den Schutz der Bundesrepublik Deutschland vor einer politischen Verfolgung oder sonstigen schwerwiegenden Beeinträchtigung in seinem Herkunftsstaat grundsätzlich nicht mit der Begründung einfordern (kann), für ihn bestehe in dem betreffenden Drittstaat keine Sicherheit, weil dort in seinem Einzelfall - trotz normativer Vergewisserung - die Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht erfüllt würden" (siehe Schelter 1996: 25). Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht die Anforderungen an das Prüfungsverfahren im "sicheren Drittstaat" (und neu: im sog. "sicheren Viertstaat"!) - vergleichbar einer Kaskade - nach unten nivelliert. So gilt es als verzichtbar, "daß Ausländern in dem Drittstaat ein Prüfungsverfahren offensteht, das im wesentlichen dem deutschen Asylverfahren entspricht" (siehe Schelter 1996: 19). Ebenso wenig steht der Bestimmung als "sicherer Drittstaat" entgegen, wenn dieser seinerseits eine Drittstaatenregelung in Anwendung bringt. "Allerdings darf der Staat nach seiner Rechtsordnung nicht befugt sein, Ausländer in einen solchen Staat abzuschieben, in dem ihnen die Weiterschiebung in den angeblichen Verfolgerstaat droht, ohne daß dort (d. h. im 'Viertstaat') in einem förmlichen Verfahren geprüft worden ist, ob die Voraussetzungen der Art. 33 GFK, Art. 3 EMRK vorliegen, oder ein dementsprechender Schutz tatsächlich gewährleistet ist" (Schelter 1996: 20; Hervorhebung durch den Verfasser). Demnach hält es das Bundesverfassungsgericht schließlich und endlich für ausreichend, daß in den sog. "sicheren Viertstaaten" (z.B. in Ungarn oder der Slowakei, aber auch in Weiß-Rußland oder der Ukraine) ein irgendwie gearteter "tatsächlicher Schutz" gewährleistet erscheint. Diese Staaten müssen noch nicht einmal Unterzeichner- und Anwenderstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention sein. In der Praxis verkehrt sich so das Konzept der "normativen Vergewisserung" in eines der "normativen Verwässerung" (vgl. Pfaff 1996).

Diese Rechtsauffassung geht an den Kernbestand des Asylrechts: das Verbot der Kettenabschiebung (vgl. Marx 1993 [b]). Zurück bleibt so eine "Rechtsruine", eine "Grundrechtsverhinderungsvorschrift"; nach dem Motto: Politisch Verfolgte genießen Asylrecht, aber nicht bei uns! Der Art. 16 a GG gibt vor, "ein Grundrecht im Kern zu erhalten. Dabei macht er genau das Gegenteil: Er erhält die Schale und zerstört den Kern" (Prantl 1994: 100). Dieser "Mogelpackung" stimmte der Deutsche Bundestag am 26. Mai 1993 zu: mit allen Stimmen der CDU/CSU, mit fast allen der FDP und mit einer Mehrheit der Stimmen der SPD. Geschlossen gegen den Änderungsantrag stimmten BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN und PDS/Linke Liste. Mit dieser öffentlichen Willensbekundung (getragen von 521 der 654 an der Abstimmung beteiligten Abgeordneten) verankerten die gewählten VolksvertreterInnen ein Prinzip, das die Flüchtlingspolitik der Bundesrepublik Deutschland qualitativ verändert hat. Es wird im folgenden als die "Abschreckungsdoktrin" bundesdeutscher Flüchtlingspolitik bezeichnet. Denn gleich einer programmatischen Festlegung signalisierte diese Entscheidung, daß zukünftig der Gedanke der Abschreckung - und nicht etwa die Orientierung an der konkreten Gefährdungssituation ausländischer Flüchtlinge - als handlungsleitendes Prinzip zu akzeptieren sei. Der damit - nun in aller Deutlichkeit - vollzogene Einstellungswandel ließe sich vielfältig illustrieren. Nur beispielhaft sei aus den Vorbemerkungen zum sog. "Asyl-Erfahrungsbericht 1994" des Bundesministeriums des Innern zitiert:

"Hauptursache der vor der Asylrechtsreform ständig gestiegenen Zugangszahlen war die - aufgrund der Verfassungslage - gegebene Unmöglichkeit einer Steuerung des Zugangs. Jeder Ausländer hatte die Gewißheit, daß er in Deutschland ein Asylverfahren betreiben konnte. Eine Grenzabweisung war nicht möglich. Für die Dauer des Asylverfahrens bestand in allen Fällen ein verfassungsrechtlich verankertes vorläufiges Bleiberecht. Das vom Bundesverfassungsgericht aus dem Grundrecht abgeleitete Recht auf umfassende Prüfung jedes - auch noch so aussichtslosen - Asylgesuchs durch die zuständigen Behörden und Gerichte führte zu einer Aufenthaltsdauer, die mit steigender Zahl der Asylsuchenden wegen der Überlastung von Behörden und Gerichte ständig zunahm; die zunehmende Verfahrensdauer erhöhte wiederum den Anreiz zur Einreise unter Berufung auf das Asylrecht. Mit den Mechanismen der Asylrechtsreform (insbesondere Drittstaatenregelung und Flughafenregelung und damit verbundene verbesserte Grenzsicherheitsmaßnahmen) ist die Gewißheit, in Deutschland ein Asylverfahren betreiben zu können, entfallen. Der Ausländer muß nunmehr damit rechnen, an der Grenze zurückgewiesen oder - bei Aufgriff im grenznahen Raum - zurückgeschoben zu werden. Die Gewißheit ist der Ungewißheit gewichen. -...- Der für das Jahr 1994 (erstes volles Jahr nach der Asylrechtsreform) gegenüber 1992 (letztes volles Jahr vor der Asylrechtsreform) zu verzeichnende Rückgang der Zahl der Asylantragsteller um 71 % dürfte im wesentlichen Ausfluß dieser Ungewißheit sein; Ausländer, die sich auf Asyl berufen wollen, scheuen derzeit wegen der neuen Rechtslage die Reise in die Bundesrepublik Deutschland" (Bundesministerium des Innern 1995 [d]: 2 f.).

Entgegen anderen verschleiernden Aussagen wird hier die Abschreckungsdoktrin vom zuständigen Ministerium ungeschminkt als Handlungsmaxime propagiert. Diese mußte allerdings erst in einem langwierigen parlamentarischen Verfahren ausgehandelt werden, um ihrer praktischen Durchsetzung eine ausreichende Legitimation zu verleihen. Der neue Art. 16 a GG steht nur symbolisch für die neue Qualität staatlicher Abschreckungspolitik gegenüber ausländischen Flüchtlingen in ihrer Gesamtheit. Um diese These zu erhärten, bietet es sich an, auch die Umsetzung des Asyl-"Kompromisses" zwischen den Parteien CDU/CSU, FDP und SPD aus dem Jahre 1992 einer näheren Betrachtung zu unterziehen. Dies soll im folgenden geschehen.

2Die Umsetzung des Asyl-"Kompromisses" vom 6. Dezember 1992

Die Grundgesetzänderung vom 26. Mai 1993 hat ihre Vorgeschichte - und der sog. Asyl-"Kompromiß" ist Teil dieser Vorgeschichte. Er kam zustande, weil über objektiv bestehende Problemlagen (eine infolge des Zusammenbruchs des Ostblocks stark gestiegene Anzahl von AsylbewerberInnen zu Beginn der 90-er Jahre) in einer unangemessenen Art und Weise öffentlich diskutiert wurde. Die aus politischem Kalkül heraus von der CDU/CSU inszenierte sog. "Asyldebatte" erzeugte mit der Zeit einen enormen Problemlösungsdruck, dem zu entziehen, sich die Parteien - besonders die SPD - außerstande sahen. Sie hatten "eine Art Gordischen Knoten geschnürt - weniger in der Sache als in ihrer Darstellung und Behandlung in der öffentlichen Diskussion und im politischen Entscheidungsprozeß" (Bade 1994 [b]: 122). Als sich schließlich am 06. Dezember 1992 nach gut 50-stündigen Verhandlungen die beteiligten Parteien auf eine grundlegende Neuorientierung der bundesdeutschen Flüchtlingspolitik verständigten, sahen die Ergebnisse neben der Ersetzung von Art. 16 Abs. 2 II GG durch Art. 16 a GG noch weitere ergänzende Vereinbarungen vor. Die wesentlichen Regelungen, die ausländische Flüchtlinge betreffen, seien hier genannt und im Hinblick auf ihre Umsetzung bewertet.

2.1Der "B-Status"nach § 32 a AuslG zur Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen

Für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, die regelmäßig nur geringe Chancen haben, als politisch Verfolgte anerkannt zu werden, wurde im Ausländergesetz (AuslG) eine eigenständige Aufnahmeklausel, der sog. "B-Status" ("B" für Bürgerkrieg), geschaffen. Der neue Art. 32 a AuslG sieht vor, daß mit Zustimmung aller Bundesländer und des Bundesinnenministeriums zeitlich befristete Aufnahmekontingente benannt werden können, um Flüchtlingen aus bestimmten Herkunftsgebieten (Bosnien-Herzegowina etc.) außerhalb des Asylverfahrens vorübergehend Schutz zu gewähren. Diese Regelung, die auf eine Entlastung der Asylverfahren und eine Erleichterung der Aufnahmemodalitäten abzielt, ist bis zum heutigen Tage faktisch nicht umgesetzt worden. Insbesondere der Bund und die Länder konnten (bzw. wollten) sich nicht über Fragen der Finanzierung einigen. Und so war es in den letzten drei Jahren gängige Praxis, daß die kommunalen Gebietskörperschaften weiterhin Flüchtlinge aus Kriegs- und Bürgerkriegsgebieten in die Asylverfahren drängten, um die Kosten für ihre Aufnahme nicht alleine tragen zu müssen. Während eine Änderung dieser Verfahrensweise für Flüchtlinge aus Afghanistan, Sri Lanka, Somalia und anderen Staaten niemals ernsthaft erwogen wurde, galt Bosnien-Herzegowina in der öffentlichen Diskussion immer als Musterbeispiel für die Anwendbarkeit des "B-Status'". Um so eklatanter stellt sich hier der Verstoß gegen die Vereinbarung des Asyl-"Kompromisses" dar: Einerseits haben entgegen der Intention des neuen § 32 a AuslG allein in der Zeit vom 01. Juli 1993 bis zum 31. Dezember 1995 insgesamt 23.813 Personen aus Bosnien-Herzegowina einen Asylantrag beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge gestellt - in unzähligen Fällen auf Druck zahlungsunwilliger Kommunen und obgleich kaum Chancen auf eine Anerkennung als Asylberechtigte/r bestanden. Andererseits wurde für die ca. 320.000 bosnischen Flüchtlinge, die keinen Asylantrag gestellt hatten, einzig die Abschiebung nach Bosnien-Herzegowina zeitlich ausgesetzt und der Aufenthaltstitel (als Duldung gemäß § 54 AuslG) jeweils im Sechs-Monate-Rhythmus verlängert. Die ursprünglich vorgesehene Aufenthaltsgenehmigung (als Aufenthaltsbefugnis gemäß § 32 a AuslG) ist niemals erteilt - der Asyl-"Kompromiß" also faktisch unterlaufen - worden. Mitnichten hat die jahrelange asylverfahrens- bzw. ausländerrechtliche Perspektivlosigkeit von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen in der Praxis ein Ende gefunden.

2.2Die "Altfallregelungen"für AsylbewerberInnen

Zur Entlastung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und der Verwaltungsgerichte wurde Asylsuchenden aus Ländern mit hoher Anerkennungsquote (mindestens 30%), deren Asylanträge seit mindestens 31. Dezember 1990 anhängig waren, ein asylunabhängiges Bleiberecht angeboten. Vorübergehend konnten demnach im Jahre 1993 AsylbewerberInnen aus Afghanistan, China, Irak, Iran, Laos, Libyen und Myanmar durch die Rücknahme ihres Asylantrages einen gesicherten - wenn auch gegenüber der Asylberechtigung schlechter gestellten - Aufenthaltsstatus erlangen. Letzten Endes ist mit dieser "Altfallregelung" (für noch im Verfahren befindliche Asylsuchende) jedoch keine entscheidende Entlastung - insbesondere der Gerichte - erreicht worden. Bis Ende August 1995 waren noch rund 190.000 Asylverfahren bei den Gerichten anhängig (vgl. BMI-Pressemitteilung vom 09.01.1996).

Angesichts dieser sich abzeichnenden Mängel und aus humanitären Erwägungen heraus entschlossen sich die Bundesländer Hessen und Rheinland-Pfalz, eine weitere "Altfallregelung" (für abgelehnte und noch im Verfahren befindliche Asylsuchende) auf den Weg zu bringen. Zu diesem Zweck wurde ein zweigliedriger Gesetzentwurf zur Änderung des Ausländergesetzes sowie des Asylverfahrensgesetzes in den Deutschen Bundesrat eingebracht, dort - wenn auch mit einigen Restriktionen versehen - mehrheitlich verabschiedet und sodann dem Deutschen Bundestag zur Entscheidung vorgelegt. Die Inhalte dieser auf den 01. März 1995 datierten Stichtagsregelung lauteten folgendermaßen: Einerseits sollte mit der Änderung von § 100 Ausländergesetz ermöglicht werden, daß AusländerInnen nach acht Jahren bzw. AusländerInnen mit mindestens einem minderjährigen Kind bereits nach fünf Jahren legalem Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ein Bleiberecht hätte erteilt werden können, wobei in aller Regel der Nachweis einer Erwerbstätigkeit zur Sicherung des Lebensunterhalts gefordert gewesen wäre (vgl. BT-Drucksache 13/809 vom 15.03.1995). Andererseits sollte mit der Einfügung eines § 87 b in das Asylverfahrensgesetz für Flüchtlinge aus Ländern mit erfahrungsgemäß hoher Anerkennungsquote bzw. für Angehörige bestimmter ethnischer Minderheiten die Möglichkeit der Erlangung eines asylunabhängigen Bleiberechts geschaffen werden, sofern über ihren Asylantrag nach einer Verfahrensdauer von mindestens zwei Jahren noch nicht unanfechtbar entschieden ist. Begünstigt wären neben Flüchtlingen aus Afghanistan, Irak, Iran, Kuwait, Laos, Libyen und Myanmar auch die folgenden Personengruppen gewesen: Ahmadis aus Pakistan, YezidInnen und ChristInnen aus der Türkei, KurdInnen aus den Notstandsprovinzen der Südosttürkei sowie TamilInnen aus Sri Lanka (vgl. BT-Drucksache 13/809 vom 15.03.1995). Jedoch schon bald wurde offenkundig, daß sich der Deutsche Bundestag nicht einmal auf den ersten Teil dieses Gesetzespakets würde verständigen können. Trotz intensiver Bemühungen seitens der Kirchen, Wohlfahrtsverbände, Flüchtlingsorganisationen und anderer gesellschaftlicher Gruppen konnte die Bundesregierung nicht zu einer Zustimmung bewegt werden. In der Folge sahen sich die Bundesländer Hessen und Rheinland-Pfalz sogar noch vor Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens genötigt, Flüchtlingen mit langjährigem Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland die Abschiebung in ihren Herkunftsstaat anzudrohen.

Im Endeffekt verständigten sich Bund und Länder auf der Sitzung der Ständigen Konferenz der Länderinnenminister und -senatoren am 29. März 1996 darauf, die o. g. Gesetzentwürfe nicht weiter zu verfolgen. Um die Härten dieser Entscheidung etwas abzumildern, trat dann anstelle der ursprünglich beabsichtigten "Altfallregelung" eine sog. "Härtefallregelung" in Kraft. Demnach kann AusländerInnen mit einem oder mehreren minderjährigen Kindern der weitere Aufenthalt im Bundesgebiet gestattet werden, wenn die Familie vor dem 01. Juli 1990 (also vor über fünfeinhalb Jahren) in die Bundesrepublik Deutschland eingereist ist bzw. zumindest eines der Kinder sich seit seiner Geburt im Bundesgebiet aufhält. Für alleinstehende Personen und Ehegatten ohne Kinder kommt die Bleiberechtsregelung nur in Betracht, wenn sie vor dem 01. Januar 1987 (also vor über neun Jahren!) eingereist sind. Ohnehin ist die Inanspruchnahme der "Härtefallregelung" in der Regel nur möglich, falls der Lebensunterhalt - einschließlich des Krankenversicherungsschutzes - durch legale Erwerbstätigkeit ohne zusätzliche Mittel nach dem Bundessozialhilfegesetz gesichert ist, ausreichend Wohnraum zur Verfügung steht und die Kinder die Schulpflicht erfüllen. Da zudem die Innenminister und -senatoren von Bund und Ländern einen umfänglichen Katalog von Ausschlußgründen formuliert haben (z. B. selbstverschuldete Paßlosigkeit, verzögerte sukzessive Asylanträge, wiederholte Folgeanträge, zwischenzeitliches Untertauchen, Vorliegen von Ausweisungs- und Straftatbeständen, Aufgabe der Staatsangehörigkeit), wird eine große Anzahl von ausländischen Flüchtlingen mit langjährigem Aufenthalt diese Bleiberechtsregelung nicht in Anspruch nehmen können und notfalls abgeschoben werden.

2.3Das "Asylbewerberleistungsgesetz"(AsylbLG)

Mit dem Asylbewerberleistungsgesetz (vgl. BT-Drucksache 12/5008 vom 24.05.1993), das am 01. November 1993 in Kraft trat, wurden Asylsuchende für die Dauer ihres Asylverfahrens und AusländerInnen ohne längerfristige Aufenthaltsgenehmigung (gemäß § 5 AuslG) aus den Zuständigkeitsbereichen des Sozialgesetzbuches (SGB) und des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) herausgenommen, um ihren Mindestunterhalt in einer eigenständigen gesetzlichen Regelung auf niedrigstem Niveau festschreiben zu können (vgl. Teil II; 2.3.1.5). Dieser in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland bislang einmalige Vorgang zielte darauf ab, eine deutliche Absenkung der Leistungen und vorrangige Versorgung mit Sachleistungen für einen Teil des betroffenen Personenkreises zu realisieren. So erhalten Asylsuchende im ersten Jahr ihres Asylverfahrens und vollziehbar ausreisepflichtige AusländerInnen seitdem offiziell um ca. 25 Prozent - in der Praxis aber um 40-60 Prozent - gekürzte Leistungen (vgl. Pro Asyl e.V. 1994 [c]: 28). Damit definierte der Gesetzgeber de facto ein neues sozio-kulturelles Existenzminimum, denn die bis dahin gewährte sog. "Hilfe zum Lebensunterhalt" nach dem Bundessozialhilfegesetz umfaßte dem allgemeinen (Rechts-) Verständnis nach die Grundbedürfnisse der menschlichen Existenz. Der verminderte Leistungskatalog soll in Zukunft sogar für einen erweiterten Personenkreis gelten und sein Bezug zeitlich entgrenzt werden. Angestrebt wird ein einheitliches Leistungsgesetz für alle AusländerInnen, die sich nur vorübergehend in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten. Zwar hat der Deutsche Bundesrat im Mai 1996 einem entsprechenden Gesetz zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes (vgl. BT-Drucksache 13/2746 vom 24.10.1995), das zuvor von CDU/CSU und FDP im Deutschen Bundestag verabschiedet wurde, noch die Zustimmung versagt. Von seiten der Bundesregierung wurde in der Folgezeit jedoch immer wieder betont, die Pläne zu einer Verschärfung des Asylbewerberleistungsgesetzes weiter betreiben zu wollen. Und so ist seitdem ein zähes Ringen zwischen Bund und Ländern um dieses Gesetz im Gange. (vgl. Teil III; 2.2.3.1).

2.4Bewertung

Daß im Rahmen des Asyl-"Kompromisses" vom 06. Dezember 1992 "ein fairer Ausgleich zwischen den Positionen der Regierungsparteien und der SPD-Opposition erzielt werden konnte, wie es der Begriff 'Kompromiß' nahelegt, konnte schon aufgrund des Textes der Vereinbarungen bezweifelt werden" (Renner 1994 [b]: 452). Gut vier Jahre später muß man sogar feststellen, daß die getroffenen Absprachen zwischen den Fraktionen von CDU/CSU, FDP und SPD in der Folgezeit nur sehr einseitig umgesetzt wurden. Von einem Kompromiß kann rückblickend weniger denn je gesprochen werden. Während die restriktiven Bestimmungen des Art. 16 a GG sowie des Asylbewerberleistungsgesetzes in der Praxis umgehend zur Anwendung kamen, fehlte für die Durchsetzung tendenziell positiver Regelungen - insbesondere für die Aktivierung des "B-Status'" gemäß § 32 a AuslG - ganz offensichtlich der politische Wille. Selbst minimale humanitäre Gesichtspunkte - etwa eine angemessene "Altfallregelung" für Flüchtlinge mit langjährigem Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland - sind momentan nicht durchsetzungsfähig. Diese Tatbestände müssen als weiteres Indiz dafür gelten, daß wir uns tatsächlich in Zeiten der Abschreckungsdoktrin befinden und diese mit großer Vehemenz durchgesetzt werden soll - und zwar über Parteigrenzen hinweg. Es hat sich auf Bundes- und Landesebene mittlerweile eine "Große Koalition" für den Bereich der Flüchtlingspolitik etabliert, so daß mit größeren Veränderungen in absehbarer Zeit (selbst für die Zeit nach der Bundestagswahl im Jahre 1998) nicht zu rechnen ist.